Derecho y Cambio Social

¿Existe en el Sistema Interamericano una noción de “víctima potencial” como ha sido desarrollada por otros órganos de supervisión internacional?

INTRODUCCIÓN

El sistema interamericano de promoción y protección de los derechos humanos (en adelante el “sistema interamericano”) se inició formalmente con la aprobación de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, en el marco del cual se adoptó la Carta de la OEA que proclama los “derechos fundamentales de la persona humana” como uno de los principios en que se funda la Organización.

Ante la carencia de órganos encargados específicamente de velar por la observancia de los derechos humanos es que se crean tanto la Comisión como la Corte Interamericana (en adelante “la Corte” o “Corte IDH”).

Sin embargo, el hecho de que la Convención Americana sobre Derechos Humanos (en adelante “la Convención” o “la Convención Americana”)  no hubiese sido ratificada por todos los Estados miembros de la OEA, y que solo una parte hubiesen aceptado la competencia contenciosa de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, ocasiona que en la práctica exista un sistema regional dual en el que se superponen dos grupos de fuentes. En efecto, de una parte se tiene el sistema general, aplicable a todos los Estados miembros de la OEA, contenido en la Carta de la Organización, en la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre y en el Estatuto de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, teniendo por órgano encargado de la protección a éste organismo; por otro lado, está el sistema específico y más exigente que emana de la Convención Americana, pero que sólo obliga a los Estados partes en dicho instrumento, teniendo por órganos de protección tanto a la Comisión y la Corte Interamericana de Derechos Humanos.

           La lógica consecuencia de esa doble fuente, es que la Comisión desempeña una función dual en la promoción y protección de los derechos humanos. En efecto, mientras por un lado, conoce y resuelve las denuncias y quejas planteadas contra los Estados miembros de la OEA que no son Partes de la Convención, en cuyo caso aplica el primer grupo de fuentes; del otro conoce y resuelve los casos puestos a su conocimiento en las denuncias y quejas contra los Estados Partes de la Convención Americana, en cuyo caso aplica el segundo grupo de fuentes.

Para Entender esta dualidad de funciones y cuerpos debe tenerse en cuenta que el Sistema fue ideado y diseñado en un contexto político, económico y social del continente americano de hace ya más de medio siglo. Como consecuencia de ello, es que hoy en día surgen algunas deficiencias institucionales, orgánicas y procesales en el seno de la Comisión Interamericana, que requieren ser ajustadas para adecuarlas al contexto actual de “las Américas” caracterizado por los fenómenos de democratización y de integración regional.

            En ese orden de ideas es importante tener presente que el sistema interamericano en general se encuentra en un período de perfeccionamiento; la meta es cómo hacerlo más efectivo y dinámico.

            Una de las graves deficiencias en la configuración procesal del sistema interamericano, es la referida al tema de la transparencia en la admisibilidad de los casos tanto ante la Comisión como ante la Corte.

La aplicación del marco legal que encuadra la admisibilidad de las denuncias ante la Comisión y la Corte no solo concierne aspectos puramente procesales de cada caso, sino que además toca las competencias y funciones mismas de estos órganos que frente a vacíos normativos deben ser llenados, desarrollados o esclarecidos por éstos mismos a través de un accionar coherente que establezca y garantice un sistema de protección internacional con reglas bien definidas.

Es indispensable que todo sistema jurídico y sobretodo lo sistemas jurídicos internacionales, que reposan principalmente en la legitimidad de sus decisiones, tengan las reglas claras no solo en sus decisiones de fondo, sino también en cuánto al acceso a ellos a través de los requisitos de admisibilidad de peticiones.

           El tema de la “víctima potencial” que será desarrollado en el presente trabajo es un claro ejemplo de la falta de transparencia y predictibilidad en el sistema interamericano. Por lo que en un intento por responder a la hipótesis planteada  es que analizaré el contenido de la función de protección y promoción del sistema interamericano a la luz de los instrumentos internacionales pertinentes así como de los procedimientos y jurisprudencia tanto de la Corte como de la Comisión; con la finalidad de esclarecer o de por lo menos encontrar un norte más o menos claro en el desarrollo y finalidad misma del Sistema.

LA NOCIÓN DE “VÍCTIMA” EN EL PROCEDIMIENTO ANTE LA COMISIÓN

¿Qué tipo de “víctima” puede ser objeto de violación de sus derechos humanos?

La “víctima” como requisito de jurisdicción ratione personae

Para que un caso pueda ser declarado como admisible por la Comisión, éste debe cumplir con ciertos requisitos de admisibilidad. Estos requisitos se encuentran consagrados tanto en la Convención Americana, como en el Estatuto y Reglamento de la propia Comisión.

Estos requisitos de admisibilidad son de 2 tipos: aquellos de forma y los de fondo. Los primeros se encuentran contenidos en el artículo 46 de la Convención[1] y son aquellos que pueden ser subsanados, mientras que los requisitos de fondo se encuentran enumerados en el artículo 47 de la Convención[2], con excepción del inciso a. que hace referencia a los requisitos de forma.

El artículo 47 de la Convención contiene las causales de inadmisibilidad en  las que la Comisión debe basarse para no admitir una petición.   El inciso b. del citado artículo señala como causal de inadmisibilidad el hecho que la petición “no exponga hechos que caractericen una violación de los derechos garantizados por esta Convención”.

Este inciso establece una causal de inadmisibilidad que se encuentra relacionada directamente con el fondo de la controversia ya que le otorga a la Comisión la potestad de identificar y pronunciarse sobre la supuesta conducta violatoria a la Convención por parte del Estado.

Como solo algunas de las causales de inadmisibilidad pueden ser saneadas cuando existe un error y omisión en los requerimientos formales de la petición, resulta de vital importancia que la Comisión examine con la suficiente diligencia las peticiones declaradas inadmisibles que sean además no saneables.

Los requisitos de fondo o esenciales responden a los típicos criterios de jurisdicción ampliamente desarrollados por la doctrina como lo son la jurisdicción: ratione materiae, ratione loci, ratione temporis y ratione personae.

En relación al presente trabajo, analizaremos el requisito de jurisdicción ratione personae por lo que aquí es dónde se encuentra definida la procedencia de la demanda en razón de la víctima que puede ser objeto de protección en el sistema interamericano.

Así pues, tenemos que diferenciar claramente al o los “peticionarios” cuya legitimación activa se rige por el artículo 44º de la Convención, de la “víctima” que es la persona que se ve menoscabada en alguno de sus derechos fundamentales garantizados por la Convención.

El artículo 44º[3] de la Convención Americana es aquel que contiene las condiciones de legitimación activa para presentar una petición ante la Comisión.  Lo más saltante de este artículo es que no señala ningún requisito de víctima. Por el contrario, señala que cualquier persona, grupo de personas, entidad no gubernamental legalmente reconocida en un Estado de la OEA, puede presentar una demanda de manera individual o colectiva, según sea el caso, ante la Comisión Interamericana por la violación de algún derecho consagrado en la Convención.

Al no existir el requisito de víctima, es la misma Convención la que otorga legitimación activa a todos los sujetos arriba mencionados para presentar peticiones ante la Comisión ya sea en calidad de víctima o en representación de ésta.

Debemos entonces empezar por distinguir a la “víctima” en si misma del “peticionario”, ya que esta distinción es la base para definir la competencia activa y pasiva de la Comisión.

La Comisión considerará que tiene competencia en virtud de la legitimidad pasiva para examinar las denuncias, quejas o alegatos que se dirigen contra un Estado parte de la Convención, de acuerdo con lo previsto en diversas normas de dicho instrumento, y en especial, de manera genérica, en sus artículos 44 y 45.

Esta competencia se desprende de la naturaleza misma del sistema interamericano de protección de los derechos humanos, por el cual los Estados partes se comprometen a respetar y garantizar los derechos y libertades reconocidos en la Convención (artículo 1)[4].

En cuanto a la competencia activa, la Comisión distingue aquella que se refiere a los sujetos que presentan las peticiones o comunicaciones (peticionarios) y la que se refiere a la persona que se presenta como presunta víctima. Notamos entonces que en el sistema interamericano de protección de los derechos humanos la noción de peticionario es diferente a la de víctima, a diferencia del “Sistema Europeo de Protección de los Derechos Humanos” como veremos más adelante.

El artículo 28 del Reglamento de la Comisión, correlativo al artículo 44 de la Convención, establece que el peticionario puede presentar a la Comisión una petición "en su propio nombre" (confundiéndose en este caso con la persona de la víctima) o "en el de terceras personas" (como un tercero con respecto a la víctima y sin que sea necesario tener con ésta relación personal de ningún tipo).

Esta legitimación activa resulta tan amplia y general que es considerada por algunos autores como una suerte de “acción popular” mediante la cual prácticamente cualquier persona puede presentar una petición. Sin embargo, si bien la Convención abre esta posibilidad, por otro lado, la Comisión exige que la o las víctimas sean identificadas o identificables[5].

Este elemento de víctima identificada o identificable establece un límite, no en cuanto a la legitimación activa, pues como ya lo hemos señalado es casi universal, sino en cuanto a la jurisdicción de la Comisión y, como veremos más adelante, de la Corte.

Anteriormente, la Comisión se pronunció con respecto del alcance del término “víctima” en su Informe respecto del caso BENEDICK-CODHISA contra el Estado de Honduras donde la Comisión señaló:

“(...) conforme al artículo 44 de la Convención, que establece que el peticionario puede ser "cualquier persona", y también conforme al artículo 1 de la misma, que garantiza el libre ejercicio de los derechos reconocidos en ella a "toda persona" (párrafo 1) cuyos derechos estén protegidos por este instrumento, entendiéndose por tal "todo ser humano" (párrafo 2) --en inglés "every human being" y en francés "tout être humain"--. De acuerdo con el párrafo 1 antes citado, así como también con la reiterada doctrina de la CIDH y la jurisprudencia de la Corte, la Comisión entiende que víctima es, a su vez, "toda persona" protegida por la Convención.(...)”

Queda claro entonces que el requisito de que haya una víctima no es relevante para establecer la legitimación activa frente a la Comisión. Sin embargo, si puede ser relevante con relación a otras materias como las soluciones amistosas o en el caso de reparaciones.

EL Desarrollo de la Noción de Víctima en la Jurisprudencia de la Comisión

Luego de un análisis a los artículos de la Convención y del Reglamento de la Comisión correspondientes a los requisitos de admisibilidad y legitimación activa, pareciera bastante despejado el camino para establecer un marco procedimental en cuanto a la jurisdicción ratione materiae de la Comisión Interamericana. Sin embargo, a continuación repasaremos dos casos que han sido particularmente importantes para comprender mejor el rumbo tomado por la Comisión con respecto al desarrollo del requisito de víctima, acercándose un poco más a la noción de “víctima potencial”.

Caso Montoya González contra Costa Rica

En este caso, la Comisión se pronunció de manera extrañamente restrictiva en cuanto a la admisibilidad de la petición por ratione personae.

En el presente caso, la peticionaria (la Sra. Emerita Montoya González) alegó que las reglas de una competencia de atletismo organizada por un municipio de Costa Rica eran discriminadoras, por ende contrarias a la Convención, y que por esa razón no participó en dicha competencia. 

En esta oportunidad, la Comisión rechazó la petición debido a la falta de jurisdicción ratione personae al no cumplirse con el requisito de legitimación activa. La Comisión fundamentó su razonamiento en base al artículo 47 inciso b. de la Convención Americana por cuanto consideró que los hechos del  caso no exponían hechos que caracterizaran una violación de los derechos garantizados en la Convención[6] ya que la Sra. Montoya González no llegó a participar en la carrera y por lo tanto no podía ser considerada como víctima.

En su análisis de admisibilidad, la Comisión subrayó la diferencia existente, en cuanto a los requisitos de legitimación activa, entre la Convención Americana, la Convención Europea de Derechos Humanos y el Protocolo Opcional del Pacto de Derechos Civiles y Políticos de las Naciones Unidas: la peticionaria no necesita sostener que ha sido víctima de una violación de la Convención en el sistema interamericano[7]. 

Sin embargo, también resaltó que si bien existe una amplia liberalidad en el sistema interamericano en cuanto a los requisitos de legitimación activa, esto no quiere decir que se puedan interponer casos in abstracto ante la Comisión. Siguiendo este razonamiento, descartó igualmente la institución de una posible actio popularis en el sistema ya que, a su criterio, debe haber cierta legitimación activa[8] por parte del o los peticionarios, ya sea en calidad de víctima o en representación de ésta última.

La Comisión, al denegar esta petición, aparentemente estaría buscando limitar su jurisdicción ratione personae rechazando las peticiones in abstracto, pero por otro lado, estaría buscando sentar las bases y desarrollar la noción de “víctima potencial”, como lo hiciera en su momento la Corte Europea. Sin embargo, no se abordó el tema directamente.

Caso Morales de Sierra contra Guatemala

A pesar de lo dispuesto por la Comisión con respecto a la admisibilidad del caso Montoya González contra Costa Rica, este caso fue resuelto de manera muy particular por la Comisión.

En el presente caso, la Comisión recibió una petición donde se alegaba que varias disposiciones del Código Civil de Guatemala eran discriminatorias al establecer  ciertas distinciones entre hombres y mujeres dentro del matrimonio. Por lo tanto, los peticionarios consideraban que dichas normas eran contrarias a la Convención y solicitaron a la Comisión que determine la incompatibilidad in abstracto[9].

Sin embargo, más adelante, los mismos peticionarios cambiaron de “estrategia” y decidieron constituir como víctima a la Sra. María Eugenia Morales de Sierra a fin de dar cumplimiento a sus disposiciones reglamentarias y proceder a tramitar esta petición bajo su sistema de casos[10].

Mostrándose reticente, la Comisión, a considerar la incompatibilidad in abstracto y trayendo a acotación su propia decisión en el caso de la Sra. Emerita Montoya González, reiteró que su competencia se limita a examinar casos en los que los hecho supuestamente violatorios de la Convención afectaran los derechos de una persona o personas específicas[11].

Asimismo, ratificando nuevamente su posición mostrada en el mismo caso de la Sra. Montoya González, la Comisión señaló que ante peticiones in abstracto únicamente puede hacer uso de su competencia más amplia de recomendación a los Estados miembros de adopción de medidas progresivas a favor de la protección de los derechos humanos establecida en el artículo 41 b. de la Convención.

Sin embargo, para la Comisión existían 2 elementos, que a su juicio, diferían del caso anterior. Primero, el cambio de estrategia por parte de los peticionarios al establecer a la Sra. María Eugenia Morales de Sierra como víctima  concreta  del caso[12] ; y segundo: la naturaleza de las normas del código civil aludido.

A criterio de la Comisión, las normas del código civil tenían un efecto directo o inmediato en la vida cotidiana de la víctima, pese a que la misma víctima reconoció no ser objeto de discriminación en su propio matrimonio; es decir, que no existió el menoscabo real en el ejercicio de alguno de sus derechos.

Este caso permite comprender mejor la noción de “víctima potencial” en el Sistema con respecto a una norma que despoja de algunos de sus derechos a una parte de la población definida por la Corte, en su Opinión Consultiva 14 (que será materia de análisis más adelante), como una ley de “aplicabilidad inmediata” o “auto-aplicativa”, es decir, que basta con su sola entrada en vigor para afectar un derecho protegido siempre y cuando se cumpla con los demás requisitos de jurisdicción y competencia.

LA NOCIÓN DE “VÍCTIMA POTENCIAL” ANTE LA CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS

Para analizar la posición que ha mantenido la Corte con respecto al desarrollo de la noción de “víctima potencial”, es necesario primero revisar el alcance y la práctica desarrollada por este tribunal con respecto de algunas de sus propias funciones y competencias.

La Corte Interamericana de Derecho Humanos no se ha pronunciado aún de manera directa sobre un desarrollo del requisito de víctima hacia lo que denominamos “víctima potencial”, como si lo han hecho otros sistemas de protección de los derechos humanos[13]; sin embargo, este concepto de “víctima potencial”  se encuentra íntimamente ligada a la posibilidad de recibir peticiones in abstracto por parte de la Corte, así como a su facultad de pronunciarse sobre la compatibilidad de alguna o varias normas de derecho interno de un Estado miembro de la OEA con respecto a la Convención Americana. Por lo que al desarrollar su posición frente a estos temas es que la Corte no ha podido dejar de esbozar ciertos criterios con respecto a la “víctima potencial” que en el presente trabajo buscaremos rescatar para poder responder a la hipótesis que en un inicio nos planteamos.

Siguiendo con este orden de ideas, analizaré en primer lugar la jurisdicción ratione materiae de la Corte Interamericana a la luz de la Convención y de la práctica establecida por este tribunal; y en un segundo lugar, la posición de la Corte con respecto a la posibilidad de recibir peticiones in abstracto a raíz de la posible incompatibilidad entre normas de derecho interno y la Convención Americana, puesto que ha partir del desarrollo de estos procedimientos es que la Corte ha intentado sentar las bases para el establecimiento de la figura de la “víctima potencial”.

La Jurisdicción ratione materiae de la Corte

A fin de delimitar las funciones y competencias que posee la Corte ante este supuesto, haré un breve repaso al requisito de jurisdicción ratione materiae de la Corte para pronunciarse sobre un caso determinado.

Este requisito de jurisdicción versa sobre qué cuerpos normativos pueden ser aplicados por la Corte. El artículo 62.3 de la Convención señala que: “La Corte tiene competencia para conocer de cualquier caso relativo a la interpretación y aplicación de las disposiciones de esta Convención que le sea sometido, siempre que los Estados partes en el caso hayan reconocido o reconozcan dicha competencia, ora por declaración especial, como se indica en los incisos anteriores, ora por convención especial”.

Sin embargo, en el desarrollo de su jurisprudencia la Corte misma ha ampliado su jurisdicción ratione materia a otros tratados que le otorguen jurisdicción contenciosa a este tribunal, así como otras normas del derecho internacional de los derechos humanos. Pero en este segundo caso, con la única finalidad de brindar un mayor desarrollo y una mejor interpretación a las normas contenidas en la Convención[14].

Asimismo, la Corte ha desarrollado una práctica al basarse en la jurisprudencia de la Corte Europea de Derechos Humanos, así como del Comité de Derechos Humanos de Naciones Unidas, que como veremos más adelante, han desarrollado la noción de “víctima potencial”  y delimitado su competencia para conocer de casos in abstracto.

Volviendo al tema que nos interesa en esta parte del presente trabajo, si analizamos el artículo 62.3 de la Convención sobre la jurisdicción ratione materiae de la Corte, podemos observar que no menciona nada sobre las normas del derecho interno de los Estados. Es más, revisando la Convención encontramos que existen algunos artículos en los que sí se hace referencia explícita al derecho interno de los Estados[15], lo que nos lleva a pensar que si el espíritu de la Convención hubiese sido otorgarle a la Corte la facultad de referirse directamente al derecho interno de cualquier Estado parte de la Organización, lo hubiera mencionado expresamente. Además debemos recordar que los sistema internacionales de protección de los derechos humanos se basan en el principio de subsidiaridad, por lo que deben respetar las legislaciones internas de los Estados partes salvo en los casos señalados por la propia Convención o en ejercicio de sus funciones contenidas en su Estatuto y Reglamento.

Como hemos visto en la sección correspondiente a las competencias de la Comisión, en su Opinión Consultiva Nº 13[16] (en adelante OC-13), la Corte ha señalado que Comisión es competente, según las funciones asignadas por la Convención en sus artículos 41 y 42, para determinar si la ley interna de un Estado es compatible o no a la Convención, mas no posee la competencia de pronunciarse sobre los procedimientos de adopción de esta ley en el orden interno.

Ahora bien, con respecto a las competencias de la Corte, el artículo 64.2 de la Convención[17] le otorga la posibilidad de pronunciarse, a solicitud de un Estado miembro de la OEA, sobre la incompatibilidad de una norma interna con la Convención pero únicamente a través de su función consultiva. Esta limitación nos lleva deducir que si bien es la misma Convención la que le otorga a la Corte la facultad de pronunciarse respecto a la compatibilidad de alguna ley interna de un Estado con respecto a la Convención; por otro lado, le estaría negando la posibilidad de resolver sobre peticiones que busquen un pronunciamiento de este tribunal en ese mismo sentido por la vía contenciosa.

Quedando esto establecido, nos preguntamos entonces si es que esto significa que la Corte no puede pronunciarse, en ningún caso, sobre peticiones meramente in abstracto, es decir, en los cuales no exista una víctima real y concreta de la norma que estaría contraviniendo la Convención.

Las peticiones in abstracto frente a la Corte Interamericana

Ante la pregunta -¿Puede la Corte Interamericana pronunciarse sobre casos in abstracto en su función contenciosa?- no existe aún una respuesta clara y satisfactoria. Sin embargo, en base a lo hasta ahora esbozado por la este tribunal, trataremos de identificar en qué sentido estaría avanzando la Corte y el mimo Sistema Interamericano.

La posibilidad de presentar peticiones in abstracto se traduce en la posibilidad de presentar casos en los cuales no se ha configurado violación alguna de un derecho consagrado por la Convención a una persona o grupo de personas concretas -aún-, pero que sin embargo busca en un eventual pronunciamiento de la Corte se declare la incompatibilidad de una norma interna de un Estado con respecto a la Convención Americana. De este modo, lo que el peticionario busca es ya sea prevenir una futura violación originada en la norma en cuestión o buscar directamente la protección del sistema interamericano ante una norma que, a juicio del peticionario, afecta la esfera jurídica de alguna o varias personas por su sola vigencia.

El principal referente que encontramos para responder a la pregunta líneas más arriba planteada se encuentra en la Opinión Consultiva Nº 14 (en adelante OC-14) de la Corte[18]. En esta Opinión Consultiva la Corte señala que para que la Comisión pueda tener jurisdicción y competencia para pronunciarse sobre un caso determinado, éste debe basarse en “una violación concreta de derechos humanos respecto de individuos determinados”[19]. Lo que a priori parecería descartar la posibilidad de presentar casos in abstracto.

Sin embargo, en la misma Opinión Consultiva, la Corte hace una distinción entre 2 tipos de normas: las “normas de aplicación inmediata” y las “normas programáticas”. Éstas últimas, son llamadas “programáticas” en razón de que requieren de implementaciones adicionales por parte del Estado para que puedan afectar a las posibles víctimas[20]; es decir, que no basta con la sola entrada en vigor de la norma para que pueda configurar per se una violación a alguno de los derechos garantizados por la Convención. Es necesario entonces que el Estado realice un acto adicional que materialice la violación de la Convención a partir de la “norma programática” en cuestión, como puede ser el caso de simplemente aplicar la norma a un caso concreto.

Así pues, la Corte sostiene en su Opinión Consultiva que “En el caso de leyes de aplicación inmediata, tal como han sido definidas anteriormente, la violación de los derechos humanos, individual o colectiva, se produce por el solo hecho de su expedición.” Inclusive la Corte desliza a modo de ejemplo que: “Así una norma que despojara de algunos de sus derechos a una parte de la población, en razón, por ejemplo, de su raza, automáticamente lesiona a todos los individuos de esa raza[21].”

Por lo tanto, de todo lo hasta aquí analizado, podemos concluir que la distinción realizada por la Corte con respecto a la naturaleza de las normas la lleva a reformular su competencia para realizar un análisis de compatibilidad entre normas de derecho interno con la Convención según la naturaleza “inmediata” o “programática” de las normas de derecho interno en base a los distintos efectos que acarrean ambos tipos de normas sobre la esfera jurídica de las personas.

 La Corte considera que en el supuesto de que la violación encuentre su origen en una “norma programática”, la violación del derecho protegido por la Convención debe ser concreta y debe referirse a una persona o grupo de personas determinadas. Negando así la posibilidad de pronunciarse sobre la compatibilidad con la Convención de casos in abstracto en este supuesto. Por otro lado, si la violación fuese producto de una “norma inmediata”, si podría admitir la petición de un análisis de compatibilidad por tratarse de una norma que por su sola entrada en vigor afecta la esfera jurídica de un grupo de individuos.

Sin embargo, la Corte al realizar la distinción entre normas “inmediatas” y “programáticas” con respecto a la posibilidad de revisar la compatibilidad de estas normas con la Convención de manera in abstracto, no determina qué consecuencias implicaría esta distinción con respecto al requisito de víctima para que un caso pueda ser resuelto en la vía contenciosa.

No queda claro entonces el alcance del requisito de víctima, por un lado frente a una norma que por su sola vigencia afecte la esfera jurídica de una persona (normas inmediatas) o, en todo caso, si es que será necesaria siempre de una actuación adicional por parte del Estado (normas programáticas).

Revisando la escasa jurisprudencia de la Corte en este sentido podemos percatarnos que la Corte mantiene una postura restrictiva cada vez que se le ha solicitado pronunciarse sobre la incompatibilidad de una ley interna con la  Convención.

La incompatibilidad de normas de derecho interno con la Convención y la Obligación de los Estados de Adoptar disposiciones de Derecho Interno

Si bien, como en hemos visto al analizar las competencias de la Comisión Interamericana parecería que no existe la posibilidad de que la Corte tenga que pronunciarse sobre la compatibilidad con la Convención de una petición in abstracto por el test de admisibilidad que debe realizar previamente la Comisión, la Corte se ha pronunciado sobre este aspecto en varias oportunidades. 

A pesar de la aparente postura restrictiva de la Corte con respecto a este tema, parecería haber flexibilizado su posición inicial en algunas de sus posteriores resoluciones. En razón de ello revisaremos algunas de sus jurisprudencias en este sentido y la relación que ha establecido la Corte entre la vigencia de normas de derecho interno contrarias a la Convención y la obligación de los Estado de adoptar disposiciones de derecho interno contenida en el artículo 2 de la Convención[22].

El caso Genie Lacayo contra Nicaragua

En el caso Genie Lacayo[23], en su sentencia sobre cuestiones preliminares,  la Corte mantuvo su reticencia a pronunciarse sobre peticiones in abstracto en los casos de normas programáticas. En su sentencia, la Corte rechazó de manera tajante la posibilidad de pronunciarse sobre peticiones in abstracto referidos a leyes que supuestamente son contrarias a la Convención; exigiendo así como requisito de admisibilidad que violación afecte de manera concreta el derecho de una persona determinada.

En el presente caso, la Corte consideró que carecía de jurisdicción para declarar la incompatibilidad in abstracto de los decretos que formaban parte de la legislación interna de Nicaragua con la Convención. La Corte señaló igualmente que su jurisdicción se limitaba a la conducta de los Estados y las consecuencias que sus actos, en este caso, el establecimiento de normas legales, tuvieran sobre las personas.

Para terminar con su análisis respecto a su competencia contenciosa, la Corte añadió que la posibilidad de solicitar un pronunciamiento de parte de ella con relación a la posible incompatibilidad de leyes de derecho interno con la Convención podría realizarse únicamente por la vía consultiva.

Manteniendo esta postura, la Corte señaló posteriormente en su decisión de fondo sobre el mismo caso que los decretos (supuestamente contrarios a la Convención) no habían sido enteramente aplicados en el caso en cuestión y que por lo tanto, no violaban la Convención.

El caso Suárez Rosero contra Ecuador

A pesar de la aparente reticencia de la Corte a pronunciarse sobre casos in abstracto, el presente caso desarrolló aún más la competencia de este tribunal en este asentido. En esta ocasión, la Corte señaló que a una norma del Código Penal ecuatoriano, es decir, de derecho interno del Ecuador, violaba la Convención Americana por su sola entrada en vigor.

En esta ocasión la Corte señaló que la sola vigencia de una norma contraria a la Convención violaba el artículo 2 de la misma[24]. En su sentencia, la Corte consideró que el artículo 114 bis del Código Penal ecuatoriano violaba el derecho a la protección legal establecido en el artículo 2 de la Convención al contemplar en su último párrafo una excepción a dicho derecho para quienes estuviesen encausados por los delitos sancionados por una ley sobre sustancias estupefacientes y psicotrópicas.

La Corte consideró que esa excepción despojaba “a una parte de la población carcelaria de un derecho fundamental en virtud del delito imputado en su contra y, por ende lesiona intrínsecamente a todos los miembros de dicha categoría de inculpados”[25]. Asimismo, la Corte resaltó que esa norma “viola per se el artículo 2 de la Convención, independientemente de que haya sido aplicada al presente caso[26]” (el subrayado es mío) por cuanto el Estado de Ecuador no ha tomado las medidas adecuadas de derecho interno para hacer efectivo el derecho contemplado en el artículo 7.5 de la Convención sobre el derecho a la libertad personal[27].

Ahora que si bien esta interpretación de la Corte fue igualmente aplicada en casos posteriores[28], es necesario resaltar que la violación siempre recayó de manera concreta en una víctima identificada. Como consecuencia de ello, tampoco queda claro cómo es que se debe interpretar el requisito de víctima en estos casos puesto que la Corte se refiere únicamente a los supuestos de incompatibilidad de normas de derecho interno con la Convención sin tener en cuenta la necesidad de que dicha norma afecte realmente la esfera jurídica de una víctima determinada. Este pudo ser otro intento de desarrollar la noción de “victima potencial” por parte de la Corte, pero que tampoco resultó lo suficientemente preciso.

Posición de la Corte Europea de Derechos Humanos y del Comité de Derechos Humanos de Naciones Unidas

Si bien la Corte Interamericana ha ensayado, en más de una oportunidad, un desarrollo del requisito de víctima hacia una concepción más amplia que incorpore la noción de “víctima potencial”, éste no ha sido suficiente. Sin embargo, en sus diferentes pronunciamientos, pareciera seguir el camino de otros órganos de supervisión internacional como es el caso de la Corte Europea de Derechos Humanos y el Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas en los que sí se contempla esta figura.

A continuación revisaremos brevemente el desarrollo de la noción de “víctima potencial” en los sistemas de protección internacional antes mencionados así como algunas de las diferencias con el sistema interamericano, a fin de dilucidar en lo posible el futuro del desarrollo de este concepto en nuestro hemisferio.

La Noción de “Víctima Potencial” en el Sistema Europeo de Protección de Derechos Humanos

Para empezar, una de las principales diferencias entre el Sistema Interamericano de Protección de los Derechos Humanos con el Sistema Europeo radica en la legitimación activa para establecer una demanda ante el correspondiente sistema de protección.

El artículo 34 (ex artículo 25) de la Convención Europea para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales (en adelante Convención Europea) señala que: “El Tribunal podrá conocer de una demanda presentada por cualquier persona física, organización no gubernamental o grupo de particulares que se considere víctima de una violación, por una de las Altas Partes Contratantes, de los derechos reconocidos en el Convenio o sus Protocolos. Las Altas Partes Contratantes se comprometen a no poner traba alguna al ejercicio eficaz de este derecho”.

Podemos notar que en el Sistema Europeo, a diferencia del Sistema Interamericano se exige el requisito de víctima. Es decir, por lo tanto un requisito indispensable que el “peticionario” sea a su vez la “víctima” de la violación para que su petición pueda ser admitida. De este modo se elimina también la posibilidad de recibir peticiones in abstracto con respecto a la legislación interna de un Estado determinado.

Si bien parecería entonces que el requisito de víctima tal como lo plantea la Convención Europea resulta ser más restrictivo que el artículo 44 de la Convención Americana (ya que éste último no exige que el peticionario tenga que ser víctima), resulta siendo una restricción con implicancias únicamente con relación a la prohibición de peticiones in abstracto ya que el requisito de víctima se encuentra desarrollado por la jurisprudencia de la Corte Europea de Derechos Humanos de una manera mucho más amplia y garantista. 

Ha sido la misma Corte Europea la que ha desarrollado la noción de “víctima potencial” para de este modo ampliar las facultades de la Comisión –cuando estaba vigente- y de la misma Corte, a fin de poder examinar leyes de derecho interno que aún no han sido aplicadas a las potenciales víctimas.

Este desarrollo de la noción de “víctima potencial” es planteado inicialmente en el caso Klass y Otros[29], donde la Corte Europea consideró que la sola existencia de una ley alemana que permitía la intercepción de correos y comunicaciones, sin necesidad de que se cumpliera contra una persona atentando así contra sus derechos, configuraba el requisito de “víctima potencial”.

La Corte Europea considera que si bien las leyes internas de un Estado deben ser aplicadas de manera concreta a una persona[30], la existencia de una ley que operaba de manera secreta constituye una excepción a esta regla ya que las posibles víctimas de la aplicación de esta ley no podrían ser concientes de su calidad de tal, por lo que la protección de la Convención Europea perdería su eficacia.

Para la Corte Europea, cualquier persona puede ser considera “víctima potencial” por la mera existencia de medidas secretas sin necesidad de probar que se le ha aplicado dicha normativa[31]. Agregando además que “considera inaceptable que la garantía del disfrute de un derecho consagrado por la Convención pueda ser menoscabado por el simple hecho de la persona pueda no percatarse de tal violación[32]” (la traducción es mía).

La Noción de “Víctima Potencial” en el Protocolo Opcional al Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de las Naciones Unidas

En cuanto a la legitimación activa, el órgano rector del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos: el Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, no acepta las denuncias presentadas por organismos no gubernamentales, partidos políticos o corporaciones.

Pero por otro lado, si ha aceptado denuncias presentadas por asociaciones de personas que a la vez son víctimas y denuncias de ONG’s en representación de un miembro de la misma y denuncias presentadas por familiares de una víctima, debido a la presunción de representación del Comité.

El artículo 1 del Protocolo Facultativo del Pacto Internacional de Derecho Civiles y Políticos señala que: “Todo Estado Parte en el Pacto que llegue a ser parte en el presente Protocolo reconoce la competencia del Comité para recibir y considerar comunicaciones de individuos que se hallen bajo la jurisdicción de ese Estado y que aleguen ser víctimas de una violación, por ese Estado Parte, de cualquiera de los derechos enunciados en el Pacto. El Comité no recibirá ninguna comunicación que concierna a un Estado Parte en el Pacto que no sea parte en el presente Protocolo.” (El subrayado es mío)

Este organismo de protección, siguiendo una postura similar a la de la Corte Interamericana, puesto que considera que no tiene competencia para declarar la incompatibilidad la legislación interna in abstracto, sino que requiere que la supuesta víctima sea real y personalmente afectada.

Así también, en su desarrollo jurisprudencial, podemos revisar el análisis seguido por el Comité en el caso John Ballantyne, Elizabeth Davidson, y Gordon McIntyre contra el Estado de Canadá, dónde el Comité resolvió con respecto a la constitución del requisito de víctima que  “en los casos en que un individuo pertenezca a una categoría de personas cuyas actividades, en virtud de la legislación aplicable, se consideren contrarias a la ley, dicho individuo podrá alegar su condición de "víctima" en el sentido del artículo 1 del Protocolo Facultativo”[33].

Conclusiones

La evolución del concepto de víctima en el sistema interamericano, a partir de su noción nuclear (la llamada víctima directa) hasta incorporar conceptos como los de víctima indirecta y víctima potencial revela claramente el impulso tutelar del Derecho internacional de los derechos humanos, que pretende llevar cada vez más lejos la protección real de los derechos humanos. Es en este aspecto donde el principio favorecedor de la persona humana o principio por homine tiene uno de sus más notables aportes en la eficacia del sistema como una fuente de interpretación e integración progresiva.

Como hemos podido observar en el desarrollo de la noción de “víctima potencial” en el sistema europeo de protección de los derechos humanos, el avance de la tecnología y la ciencia no solo aporta beneficios a la sociedad, sino que pueden ser utilizados para configurar nuevas situaciones en las que se violen los derechos humanos, sobretodo con relación a temas como la lucha contra el terrorismo y la seguridad nacional. En el caso Klass, la Corte europea deja en claro que las medidas de intercepción de comunicaciones, por su propia naturaleza secreta, no permite que las víctimas de su aplicación puedan darse cuenta de su condición de tal. Por lo que cualquier persona podría ser pasible de verse afectada en su esfera jurídica.

Igualmente podemos constatar la existencia algunos casos “límites” en los que podemos constatar en la realidad que la ausencia de una noción de “víctima potencial” conllevaría a situaciones absurdas o, aún peor, a dejar en un estado de indefensión a determinadas personas. Este puede ser el caso de los enfermos infectados por el VIH. Como es sabido, las personas infectadas con este virus requieren de un tratamiento médico permanente para poder seguir con sus vidas. Nos preguntamos entonces, si al negarles los medicamentos necesarios se atentaría contra su derecho a la vida o a la salud. ¿Estamos frente a una víctima potencial a una violación del derecho a la vida; o es un simplemente un tema del derecho a la salud? Esta distinción resulta vital para poder considerar la judiciabilidad de la petición en el sistema interamericano, puesto que solo el derecho a la vida se encuentra garantizado en la Convención, mas no el derecho a la salud. Sin duda, que la incorporación del concepto de “víctima potencial” resulta ser una necesidad actual para seguir con una corriente de mayor amplitud en el desarrollo de las garantías necesarias propias de cada de derecho consagrado en la Convención para una mayor eficacia del sistema. 

En un sistema jurídico internacional, cuya eficacia radica en su legitimidad y viceversa, es de vital importancia que a través de sus principios inspiradores y en el desarrollo de su casuística vaya actualizándose en función de los cambios de la realidad política, económica y social del hemisferio, adaptándose asimismo a las nuevas necesidades y problemas del Continente.

Otro aspecto relevante en relación a la posibilidad de incorporar el concepto de “víctima potencial” radica en la admisibilidad de las peticiones individuales ante la Comisión Interamericana. Este es un tema que va adquiriendo cada vez más relevancia en la práctica como consecuencia de los cambios acaecidos en el hemisferio en los últimos años. Hoy en día la admisibilidad de las denuncias resulta un aspecto central en la judicialización del sistema interamericano -que muchas veces resulta siendo resuelto por la Secretaría Ejecutiva de la Comisión-

A pesar de los pronunciamientos tanto de la Comisión como de la Corte en el sentido de desarrollar la noción de “víctima potencial” a través de su casuística, no queda del todo claro si el sistema interamericano admite esta ampliación de la noción de víctima. Podemos notar que ha existido, sí, un desarrollo con respecto a la “víctima indirecta[34]” lo cual es un avance necesario pero no suficiente para garantizar una protección efectiva de los derechos consagrados en la Convención.

Existen mecanismos jurídicos que permitirían la protección de las “víctimas potenciales” como la aplicación del principio pro homine para admitir una interpretación más extensiva de la noción de víctima en base a un desarrollo más favorable de este tema en otros sistemas de protección internacional de derechos humanos como el sistema europeo y el procedimiento ante el Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas. Pero la casuística en el sistema interamericano parece no aceptar este desarrollo de manera uniforme. Podemos encontrar en la jurisprudencia más reciente de la Corte, como en el caso Hilaire, Constantine y Benjamín y Otros contra Trinidad y Tobago[35], una posición de la Corte en la cual pareciera retroceder en su análisis de la noción de “víctima potencial” a como se había referido anteriormente en su OC-14 a partir de las diferencias entre las leyes de aplicación inmediata y las programáticas, ignorando el incipiente, pero alentador, desarrollo de esta noción que sostuvo el mismo tribunal en anteriores oportunidades. Deberemos, por lo tanto, estar pendientes de un futuro pronunciamiento de la Corte en este sentido o por lo menos que retome el camino que en un principio sostuvo para sentar las bases del concepto de “víctima potencial”.

(*) E-mail: fmatillana@msn.com

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