DERECHO Y CAMBIO SOCIAL

CONTENIDO: Dos pequeñas historias; I. Introducción a la evaluación del desempeño; II. Concepto y utilidad de la evaluación del desempeño; III. La evaluación del desempeño en los servidores públicos; IV. La evaluación del desempeño en el ámbito judicial; V. Justicia y rendición de cuentas; VI. Un modelo a buscar; A modo de conclusión; Fin de las historias.

Dos pequeñas historias

“Cuando Roberto y Alfredo supieron que Carlos los reemplazaría por decisión del Juez en el trabajo habitual que desempeñaban en el juzgado quedaron paralizados. Por años Roberto y Alfredo habían desempeñado sus funciones sin que nadie les dijera nada, pero el Juez, disconforme con el trabajo de ambos, sin previo aviso dispuso que Carlos un abogado joven asuma estas responsabilidades. Cuando los reemplazados conversaron con el juez. éste les dijo que Carlos había demostrado una mayor productividad en su trabajo, reduciendo él solo mucha de la carga de expedientes que tenía el Juzgado; les dijo que Carlos podría fácilmente reemplazar a los dos. Alfredo no soportó el mal momento y señaló que era un empleado con más de 20 años de experiencia y que nadie jamás le había dicho que su productividad era baja. El Juez notó que finalmente no había actuado bien, tenía gente con experiencia a la que probablemente le faltaba motivación y que sea evaluada para que se le pueda indicar la mejor forma en que debía desempeñar sus funciones. Decidió finalmente, darles una nueva oportunidad, fijándose parámetros objetivos de desempeño funcional. Los dos asistentes judiciales nunca llegaron a ser trabajadores de primera, pero su rendimiento mejoró considerablemente. La clave aquí fue establecer ciertos estándares mínimos de trabajo, los que serían objeto de evaluación sobre esa base y de retroalimentación a los propios evaluados para que se esfuercen en atención a este nuevo esquema”.

“Un ex secretario de juzgado, recordaba con tristeza al transitar por los viejos pasillos del Palacio de Justicia el modo impersonal e indiferente del juez con quien trabajó los diez primeros años de su carrera. Luego de más de treinta años se encontró con ese juez quien ya era Presidente de la Corte Suprema, a quien le preguntó con un sentimiento extraño de alegría y tristeza por el encuentro, la razón por la que nunca elogió el esfuerzo que realizaron él y sus colegas en el juzgado donde laboraban, a lo que el magistrado respondió: "Tenía miedo que dejaran de trabajar con tanto esfuerzo”.

I. Introducción a la evaluación del desempeño

A qué nos referimos cuando se habla de evaluación del desempeño. Suena bien, muchos citan este concepto, pero suele pasar que no comprendemos en realidad qué significa en su integridad. Veamos primero el marco conceptual y luego analicemos cómo ello se aplica en el ámbito de la justicia, pues nos referimos aquí a un tema de manejo y desarrollo de personal que se ha aplicado propiamente en la industria y que viene siendo trasladado a usos en el Estado, buscando un enfoque de modernidad, eficiencia y eficacia.

En la historia del hombre siempre se ha buscado garantizar la permanencia y productividad de cada organización que se ha creado para el logro de metas trascendentes. Las estructuras históricamente tienden a ello; diversas organizaciones políticas y económicas dan cuenta de este propósito inmanente del ser humano.

El nacimiento del liberalismo y de la economía de mercado, enfatizó esta idea aplicada a la producción de bienes, buscando que el operario responda a ciertas expectativas de resultados. Un primer antecedente de evaluaciones de productividad, se encuentra en el sistema ideado por Roberto Owen a principios del siglo XIX, para las fabricas de hilados y tejidos de New Lanark, Escocia, en donde se asignaba a cada trabajador un libro, en el que sus supervisores calificaban su trabajo con anotaciones de los resultados y productos, efectuando comentarios de su desempeño. A fines del siglo XIX, Frederick Taylor[1] perfecciona la idea introduciendo valoraciones del rendimiento de los trabajadores considerando sus puestos en la empresa, estableciéndose estándares de rendimiento, los cuales pueden ser contrastados para cualquier trabajador que ocupara esos puestos[2].

A eso se fueron agregando con el tiempo otros elementos, como indicadores que permitan la evaluación en términos objetivos, para determinar los factores de desempeño. El resultado de todo este proceso fue el desarrollo de una metodología que busca examinar el rendimiento y capacidades, lo que lleva a la catalogación del personal entre quienes tienen buenos resultados y los que requieren mejoría en su desenvolvimiento laboral.

La evaluación del desempeño, fue una práctica extendida en una serie de industrias en el ámbito privado durante el siglo XX. Sin embargo, en el desarrollo del ámbito público, no existieron estas políticas de evaluación del personal sino hasta los años sesenta y setenta, cuando comenzaron usarse principalmente en los Estados Unidos, Suecia y Canadá; desde los años ochenta ello comienza a desarrollarse en Australia, Nueva Zelanda, los Países Bajos y luego en una serie de Estados en el mundo.

El punto de partida de esta nueva forma de atender la función pública, parte de la consideración de que el Estado debe actuar de manera transparente y responsable, lo que implica la necesaria rendición de cuentas. El concepto de accountability que ha venido siendo impulsado para la acción estatal. Pero también la introducción de elementos de eficiencia, modernidad, servicios efectivos y, en general, avanzar hacia un nuevo enfoque donde la satisfacción del usuario constituye una de las principales preocupaciones.

Esta nueva forma de organización de la cosa pública plantea la asignación de prioridades, a efectos de asignar los recursos públicos conforme a estas prioridades, tomar las decisiones acordes a ello, dar seguimiento de manera permanente a las acciones emprendidas, evaluar los resultados alcanzados y los medios para alcanzarlos, exigiéndose el rendimiento de cuentas por parte de cada funcionario. Se trata, pues, de una combinación en donde juega la funcionalidad de los responsables de la definición y establecimiento de políticas públicas, y entre sus ejecutores.

Es obvia la influencia del ámbito privado en este nuevo enfoque. La búsqueda de la eficiencia para priorizar los recursos con que cuenta el Estado, introduciéndose postulados de modernidad y servicios efectivos. Alcanzar los máximos resultados bajo menores o los mismos recursos.

En los EEUU la evaluación del desempeño de metas y resultados constituye una práctica que cuenta con unidades de evaluación federal y estatal. La General Accounting Office asiste al Congreso y propicia la administración efectiva y rendición de cuentas, bajo un gran número de auditorías de desempeño y programas de evaluación. En Canadá la evaluación fue desarrollada para la administración pública desde 1977 y está fuertemente institucionalizada, realizándose auditorías internas de acuerdo a estándares previamente establecidos para evaluar las políticas y programas prioritarios, dentro de las cuales se inserta la evaluación del personal.

Australia introdujo estas herramientas a mediados de los ochentas. En este país todos los programas públicos son revisados una vez cada tres a cinco años, siendo que todas las políticas públicas incluyen estrategias de evaluación. Los ministerios instauran planes anuales de evaluación y los resultados de las principales evaluaciones son públicas, los cuales implican la evaluación del desempeño de los funcionarios.

Estos esfuerzos están encaminados a desarrollar fuertemente la planificación, mejorar la toma de decisiones por medio de la sistematización de las actividades de evaluación; por cierto, buscar en el personal una más alta performance y dedicación en sus labores. Pero son en todo caso fenómenos recientes.

En América Latina, durante la segunda mitad del siglo XX se impuso un modelo económico de activa intervención estatal, bajo el sustento de las ausencias que existía en la producción de bienes y servicios, la falta de inversión privada o fallas del mercado. El Estado cumplió el papel de intervenir en áreas de interés social, convirtiéndose finalmente en los años setenta en Estado-empresario. Este modelo expuso las debilidades de un enfoque que no priorizaba la eficiencia en el uso de los recursos, sino su uso utilitario haciendo que crezca la estructura burocrática, lo que se propició el aumento del gasto público y el endeudamiento externo por parte del sector público, lo que provocó en muchos países serias crisis en los años ochenta. Fue en verdad la antípoda del camino seguido por países que introdujeron los principios de eficiencia en el uso de los recursos.

Con ello quedó manifestado en Latinoamérica la incapacidad del Estado para afrontar el desarrollo a partir de su intervención en la economía. Esta incapacidad dejó manifiesto que en el Estado es preciso estructurar nuevos roles y buscar a su interior objetivos de eficiencia y eficacia en el manejo de los recursos.

En Latinoamérica este modelo se agotó y en los ochenta y más fuertemente en los noventa se inició un proceso de modernización del Estado, que buscaba introducir una serie de estrategias que se vinculan con cinco elementos claves: i) la eficiencia (reducción de costos para la producción de bienes y servicios, la mejora de la calidad de estos bienes y servicios y la ampliación de la cobertura); ii) la rendición de cuentas, para que el Estado y los funcionarios asuman su responsabilidad en cuanto a las funciones que cumplen; iii) reestructuración del presupuesto, buscándose optimizar el uso de los recursos públicos y modernizar los ingresos públicos y ampliar la base tributaria; iv) el mejor desempeño de los recursos humanos, tendiéndose a la mejora de los procesos de selección, formación y capacitación de los funcionarios públicos, e incentivar la reforma del sistema de incentivos para garantizar que los beneficios sean otorgados, tomando como criterio fundamental la eficiencia y la calidad del trabajo.

A estos elementos, es central incorporar como quinto elemento el factor de modernización institucional, en donde se busca alcanzar una cultura de la eficiencia pública que responda al énfasis en los procesos, en los resultados y en la calidad del servicio a los usuarios. Ello requiere estructurar mejores procesos para la toma de decisiones, con mayor información y contando todas la dificultades y fortalezas que podemos encontrar. Por cierto no puede desligarse en esta relación, el enfoque económico global que ha desarrollado el esquema de economías de mercado.

Este no ha sido ni es un proceso lineal. Tampoco general, siendo pocos Estados los que han introducido con eficacia estos mecanismos. Con mayores o menores niveles, en Latinoamérica se ha transitado y se viene transitando por este camino u aunque no todos estos elementos se han consolidado de manera integral, hay una corriente que ha buscado dirigir las reformas hacia esas metas, siendo que el desarrollo de mercados es una suerte de marco general en donde se desenvuelven todos estos elementos como precondición o fórmula que fija la característica que debe imprimir la conducta estatal. Todo este proceso ha coincidido en los últimos veinte años con el afianzamiento de la democracia en la región, de manera tal que se ha construido un modelo político y económico que construye ciertos paradigmas que comienza a plantear ciertos límites.

Hace un par de años, el PNUD presentó un informe sobre la democracia en Latinoamérica[3], en donde se estudia el fenómeno de la coexistencia de un importante período democrático de más de dos décadas, que convive con una enorme crisis social. En muchos de nuestros países, a pesar del crecimiento económico y los signos de modernidad, se mantienen profundas desigualdades y una gran insatisfacción ciudadana en las instituciones políticas. La situación en la actualidad no es óptima y, como dice el informe, no hay malestar con la democracia, sino malestar en la democracia. El problema es que la institucionalidad no es fuerte y son muchas las necesidades.

El PNUD enfatiza que superar este problema no es una tarea fácil. Y no lo es debido a que en la región coexiste un nivel de pobreza enorme: 218 millones de personas (un 49,2%), tienen ingresos que están por debajo de la línea de pobreza. Pero no solo eso, hay que tener en cuenta que “las sociedades latinoamericanas son las más desiguales del mundo”[4] y ese es un rasgo persistente y difícil de superar.[5]

Contando con estos serios límites reales, no ha habido un desarrollo igualitario de todos estos elementos de la reforma o modernización del Estado en nuestros países y probablemente gran parte de esta crisis institucional tiene su origen en la ineficiencia estatal. No obstante, algunos países han sido más ortodoxos que otros en aplicar estas fórmulas, con resultados más o menos exitosos. En lo pertinente a la mejora de los recursos humanos, creemos que aún falta mucho por recorrer, debido a que los mecanismos de evaluación del desempeño si bien constituyen herramientas que en muchos países han demostrado avances para mostrar una gestión pública más eficaz para alcanzar resultados (gestión por resultados), ello no constituye un fenómeno global en Latinoamérica, encontrándose solo algunos ejemplos de experiencias exitosas. En todo caso, es importante señalar que pese al tiempo en que estos elementos de la modernización se vienen desarrollando, ello todavía constituye un fenómeno reciente.

Lo relevante de este proceso es que exista en la agenda de cambios que se postulan en los Estados, la necesidad de promover una nueva cultura del servicio público orientada al usuario, bajo el supuesto de la rendición de cuentas y con transparencia, para que la población tenga acceso a la información sobre la forma en que se asigna y utilizan los recursos. Unos serán más efectivos que otros en conseguirlo, pero es importante que natuiralmente sea un propósito a lograr.

Ello debido a que en nuestras instituciones públicas no ha existido una cultura de planeamiento y evaluación por resultados. Ni a nivel de las políticas públicas y menos aún a nivel de personal para verificar el desenvolvimiento laboral de los agentes estatales. En cuando a lo primero, la ausencia del planeamiento y elaboración de políticas positivas, implica la estructuración de un sistema de presupuesto en donde solo se reproduce automáticamente las asignaciones de manera anual, sin reflejarse las prioridades ni estructurarse metas para evaluar el desempeño de la gestión pública. En cuanto a lo segundo, la ausencia de sistemas de carrera pública y los límites en el desarrollo de un modelo de gestión que, definitivamente debe ser el marco general en el que se desenvuelve una metodología de evaluación del desempeño laboral, marcan una característica que es la causa de los escasos resultados en la efectividad del Estado en asumir sus responsabilidades y de los bajos niveles de confianza institucional que se tiene en general en Latinoamérica.

Es menester señalar que ambas perspectivas, requieren el uso de herramientas de planeamiento, a fin de buscar alcanzar resultados y metas en las políticas públicas y en la prestación de servicios. Estamos convencidos que en la medida que se avance en esta nueva perspectiva, se podrán lograr mejores servicios a los usuarios y una gestión pública más eficiente y eficaz, elevando el rendimiento de los servidores públicos y separando de sus puestos a quienes no cubren los estándares mínimos.

II. Concepto y utilidad de la evaluación del desempeño

La evaluación del desempeño supone examinar el rendimiento laboral de una persona y compartir con ésta los resultados obtenidos. Se elabora a partir de programas formales de evaluación que recogen informaciones sobre los empleados y su desempeño en el cargo. Se construye sobre la base de metas a alcanzar.

Es un sistema de apreciación del desenvolvimiento del individuo en el cargo y su potencial de desarrollo. Sin embargo, no es una calificación preclusiva; no es una evaluación con la que concluye el proceso de evaluación, sino un instrumento para mejorar los resultados de los recursos humanos; esa es su cualidad especial.

La evaluación del desempeño busca la vinculación de la persona al cargo, integrando y configurando las obligaciones del empleo con las expectativas que tiene el trabajador sobre sí mismo, persiguiendo comprobar las fortalezas y debilidades, constituyendo una poderosa herramienta para estructurar programas de entrenamiento o capacitación. Es una gran base informativa para priorizar los recursos y fomentar las promociones e incentivos por el buen desempeño.

Una particularidad de la evaluación del desempeño es que busca la autorregulación de conductas de los trabajadores para una mayor y mejor dedicación a sus labores, siendo clave entender que la evaluación sirve de retroalimentación personal del propio empleado, quien asume, entendiendo los resultados de su trabajo, dónde debe corregir errores o suplir debilidades. En general con estos mecanismos evaluativos se potencia el desarrollo del personal y se estimula una mayor productividad.

Subrayamos esta característica central de la retroalimentación de la información, pues es uno de los aspectos más importantes de la evaluación del desempeño, en donde se busca que la persona evaluada cuente con información sobre su rendimiento, con la finalidad de introducir mejoras en el desempeño funcional. Atendiendo a ello, la evaluación de desempeño resulta útil para dos aspectos centrales: i) afinar los procesos de selección y capacitación; y, ii) buscar la mejora del rendimiento laboral de la mano con los propios trabajadores.

Los expertos en gestión de personal refieren que aunque el deseo de mejora del rendimiento laboral es dispar entre las personas, generalmente la mayoría quiere saber si se desempeñan bien y pueden hacer esfuerzos en mejorar si se les dice en qué aspecto no andan bien. La retroalimentación, refieren los especialistas, conduce a un factor que casi nunca se tiene en cuenta, pero que proporciona invalorables posibilidades para mejorar los recursos humanos.

La retroalimentación puede ser cualitativa o cuantitativa. Los comentarios cualitativos son descriptivos, cuando se hace referencia a las peculiaridades o aspectos intrínsecos de la conducta o proceder de la persona; hace referencia a la calidad del trabajo de una persona o a sus características personales que son destacables, lo que implica un incentivo que implica destacar los aspectos positivos lo que reafirma los logros que se vienen dando.

Por su lado, la retroalimentación es cuantitativa, cuando se sustenta en indicadores o cifras numéricas, de aquello que constituye estándares de rendimiento o producción que se espera realice el trabajador. Ello marcará en términos objetivos el número de servicios que realiza, siendo que será positivo o negativo, en la medida que se esté por encima o debajo del nivel esperado.

Hay que tener presente que la evaluación del desempeño opera sobre la base de un estándar, es decir, de ciertos supuestos de resultados que se espera realice el evaluado. Para ello se estructura un marco de responsabilidades y metas, que hace que la gestión no sea una relación de tareas, procesos o medios, sino que se busquen resultados concretos que deben alcanzarse a nivel institucional, en donde cada persona aporte lo necesario y conveniente en cuanto pertenece a esa organización y comparte las responsabilidades para alcanzar esos resultados. Obviamente la capacidad y conocimientos también es importante para la evaluación de desempeño.

La fijación de metas es fundamental para un método de evaluación del desempeño, pues se tiende a medir resultados, informándose en la retroalimentación a los trabajadores sobre el progreso alcanzado frente a las metas trazadas, lo que probadamente ha demostrado que incrementa la productividad. Por ello se dice que revisar el desempeño es tan importante como fijar metas. Supone la fijación de un estándar, siendo que la evaluación precisamente es el comparativo entre los resultados de cada empleado o grupo de éstos con dicho estándar. De la misma manera como se mide el desempeño de una organización mediante datos, el desempeño de las personas hay que medirlo también con datos.

Es importante considerar que la evaluación del desempeño debe ser periódica. Además, es connatural a su metodología de análisis de la situación de la entidad concreta y del personal que labora en éstas, desarrollar mecanismos que permitan incentivos de los buenos resultados para incrementar el potencial de los recursos humanos.

La fijación de metas es un proceso participativo que consta de dos pasos fundamentales: planificar el desempeño y determinar y comunicar a los empleados la forma en que están desempeñando su trabajo y cumpliendo con los objetivos. Comparar resultados esperados con resultados efectivos para identificar puntos fuertes, débiles y medidas correctivas, contribuyendo con ello al logro de los objetivos empresariales. Las actividades específicas del método son:

· Elaborar la descripción del puesto conjuntamente entre subordinado-evaluado y supervisor-evaluador. Llegar a acuerdos sobre el contenido e importancia de las principales funciones o tareas, y establecer criterios de desempeño para cada una de ellas.

· Obtener el compromiso de los individuos con las metas de la unidad y precisarlo con su superior.

· Fijar los objetivos individuales o de grupo para el siguiente período y ponerse de acuerdo en los métodos para lograrlos.

Cuando un programa de evaluación del desempeño está bien estructurado es altamente conveniente y trae beneficios a todos los actores involucrados: empleador y empleado. Es beneficioso para el trabajador, debido a que con la evaluación del desempeño conoce los aspectos de comportamiento y desempeño que el empleador valoriza en sus funcionarios; implica la consecución de metas personales en el ámbito personal producto de los estándares que se exigen, implicando una autoevaluación y autocrítica para desarrollar las acciones para motivar a la persona a conseguir su identificación con los objetivos de la entidad donde labora. Por cierto, estimula a los empleados para que brinden a la organización sus mejores esfuerzos; un adecuado sistema de evaluación del desempeño es favorable para el trabajador en la medida que hace que esa entrega sea debidamente recompensada.

En cuanto al empleador, la evaluación del desempeño introduce una metodología de evaluación objetiva, que otorga un amplio conocimiento acerca de la funcionalidad de los recursos humanos con que se cuenta. El método de evaluación permite que se tomen medidas para mejorar la funcionalidad de los recursos humanos, optimizando la comunicación y el rendimiento de cada trabajador, evitando que el azar se apodere de las líneas de trabajo, priorizando el planeamiento en las tareas que se desarrollan dentro de la organización. Con ello se puede identificar a los individuos que requieren mejorar en el desarrollo de sus tareas y, por cierto, aquellos que pueden ser más productivos en otras áreas o quienes merecen ser promovidos. Con ello, en general se estructura una política de recursos humanos sumamente positiva, ofreciendo oportunidades a aquellos que los merecen, estimulando la productividad.

Con la evaluación del desempeño se estructura con claridad a las personas sus obligaciones y lo que espera de ellos, programando sus actividades y estableciendo un sistema de control de la gestión laboral muy efectivo. Como puede verificarse constituye un mecanismo moderno que favorece a las organizaciones y permite, si el desempeño es inferior a lo esperado, emprender acciones correctivas; por el contrario, si el desempeño es satisfactorio, ello posibilita que sea alentado. Para ello, los estándares de la evaluación del desempeño deben estar fundamentados en información relevante del puesto de trabajo, siendo importante considerar que se requiere el compromiso y participación activa de todos los trabajadores.

III. La evaluación del desempeño en los servidores públicos

Como ya hemos visto, la evaluación del desempeño en el ámbito público no tiene una aplicación muy antigua en Latinoamérica, básicamente debido a que en términos generales la evaluación en la administración estatal ha sido usada o entendida no como un elemento de crecimiento y de mejoramiento del servicio, sino como un instrumento punitivo.

Los mecanismos de evaluación del desempeño laboral no deben confundirse con los sistemas de medición o evaluación de la gestión pública, aunque son dos conceptos que están conectados. La evaluación de la gestión pública implica un ejercicio mayor en donde se valora la forma de conducción de la administración, implicando la verificación del análisis por resultados, es decir, la gestión en función a las metas de gestión previstas. La evaluación del desempeño, por su lado, implica el análisis de la actuación del personal, la misma que está en relación a la gestión pública, pues sin una gestión eficaz del personal, no puede haber resultados o metas alcanzadas.

La utilidad de los medios de evaluación del desempeño es manifiesta, pero hay que evaluar bien su dimensión. La mejora de los servicios y de los aparatos de gestión no es automática o solo producto de la evaluación del desempeño. No es tampoco un sistema mágico que soluciona todos los problemas, sino que busca coadyuvar a su mejora [6], siendo que requieren ser acompañados de otros elementos[7].

Es hoy un lugar común sostener que una gestión pública moderna debe estar orientada a resultados más que a procedimientos. Por ello, el énfasis de la evaluación de los resultados de la gestión refleja una preocupación por aumentar la capacidad del sector público, lo que pasa, entre otras acciones, por potenciar las capacidades de los recursos humanos.

La gestión orientada a resultados requiere configurar las metas que se esperan alcanzar con la gestión, lo que implica considerar un proceso de planeamiento y un esquema de evaluación de los resultados, para verificar su cumplimiento. Esto se debe realizar en todos los niveles: el nivel base (los recursos humanos que expresan el papel que desempeñan los individuos), y el nivel marco donde se desarrolla propiamente la gestión, lo que involucra las estrategias que se estructuran en la gestión pública.

Y estos niveles, como ha sido dicho, están conectados y no son autónomos, sino interdependientes, ya que la evaluación del desempeño de un funcionario, que opera en el nivel base, está en directa relación a la forma en que este funcionario con el desarrollo de sus labores y actividades, posibilita el cumplimiento de la misión organizacional. No hay que olvidar que la organización está conformada por personas y son éstas precisamente las que definen la mejor o peor forma en que se cumplen los objetivos y funciones estatales.

Algunos modelos de estas nuevas metodologías los encontramos en diversos países, sobre todo en el aspecto de este nivel macro. Costa Rica en 1994 diseñó un modelo denominado Sistema Nacional de Evaluación (SINE), dentro del Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica, para promover la conducción estratégica del gobierno y la rendición de cuentas. Se creó para construir herramientas desde la Presidencia de la República para “articular el trabajo individual de las entidades en función de las prioridades establecidas en el plan nacional de desarrollo para promover un modelo de gestión pública centrado en la satisfacción de los usuarios, la responsabilidad individual de los funcionarios públicos por los resultados obtenidos y la participación social en la fiscalización en el manejo de los recursos públicos”[8]

El SINE parte de la suscripción de convenios de gestión anual entre los representantes de las entidades públicas y el Presidente de la República, denominados Compromiso de Resultados (CDR), que son enfocados en ciertos aspectos estratégicos y no en todo el quehacer institucional. Fue establecido comenzando con proyectos piloto hasta cubrir las organizaciones de orden nacional.

Por su lado en Colombia funciona también desde 1994 el llamado Sistema Nacional de Evaluación de Resultados de la Gestión Pública, cuyas siglas forman la potente palabra SINERGIA. A diferencia de otros países, en Colombia este aspecto tiene base en la Constitución de 1991. Según Sonia Ospina “Mas que una respuesta técnica a la necesidad de evaluar el desempeño de las organizaciones públicas, o a la aspiración de modernizar la gestión, SINERGIA busca generar mecanismos para exigir un rendimiento de cuentas sobre el uso de los recursos públicos destinados a cumplir las promesas realizadas a la ciudadanía a partir del programa de un gobierno democráticamente elegido”. [9]

SINERGIA depende del Departamento Nacional de Planeación que responde de manera directa ante la Presidencia de la República. Igual como en Costa Rica, se implementó a través primero de pilotos hasta cubrir todas las organizaciones de orden nacional.

En Uruguay se creó el Comité Ejecutivo para la Reforma del Estado, CEPRE, dentro del cual opera el Programa de Evaluación de la Gestión Pública que también reporta directamente al Presidente de la República. Es un esfuerzo que sirve de base a la formulación del presupuesto, aportando información sobre los resultados de la gestión de las entidades de manera integrada con la información de la ejecución presupuestal. Funciona a través de un sistema de indicadores que centra su atención en el desempeño de las Unidades Ejecutoras, sin contemplar mecanismos para evaluar las políticas públicas.

En Chile desde 1994 se han desarrollado iniciativas de evaluación, aunque no se ha estructurado un sistema único de evaluación, sino existen distintos mecanismos de evaluación de la gestión pública que buscan dar impulso a una gestión pública orientada hacia los resultados. De esta forma funcionan diversas iniciativas, destacando los llamados “Programas de Mejoramiento de la Gestión”[10], y los “Balances de Gestión Integral”, a través de los cuales cada institución da a conocer al Congreso los resultados de su gestión anual. Todas estas iniciativas están bajo la conducción del Ministerio Secretaría General de la Presidencia y del Ministerio de Hacienda. En este país, se ha prestado más atención al desarrollo del nivel institucional o particular y no global de la administración, como lo plantea Colombia con un enfoque sistémico.[11]

Los ejemplos anotados nos indican que conformar un sistema de evaluación es un proceso largo y complejo, donde en todos los casos se han realizado primero proyectos piloto para ir hacia un diseño adecuado y definitivo. No es una tarea fácil, y demuestra que un proceso de evaluación del desempeño debe ser bien planeado y organizado.

Nos indican también que son procesos recientes, en donde se busca avanzar en estos dos aspectos: la evaluación de base o de los recursos humanos y la evaluación macro, o de la gestión institucional, los mismos que están interconectados.

Una propuesta de evaluación del desempeño, debe disponer quiénes tendrán a cargo la evaluación. También debe determinar cuándo medir y qué medidas deben tomarse en cuenta para utilizar de manera institucional la evaluación. Este punto es muy importante, pues la evaluación del desempeño no tendría sentido si no se hace un uso adecuado de la misma. Hay que recordar que sus objetivos son validar prácticas administrativas bajo un manejo de pautas, dentro de las cuales se crea, o se busca crear una cultura particular; además de ayudar a los servidores públicos a comprender y a asumir responsabilidades.

IV. La evaluación del desempeño en el ámbito judicial

Si el uso de estos procesos son recientes en la administración estatal, lo son más en las instituciones judiciales. En este ámbito no ha existido necesariamente un proceso de traslado de la administración del Gobierno al Poder Judicial, pues es posible encontrar experiencias en donde se aplican estos modelos en el ámbito judicial, sin que ello sea una práctica en la administración pública, aunque es raro que ello ocurra.

Si estos mecanismos de evaluación del desempeño han demostrado ser eficaces en potenciar los recursos humanos, pueden ser muy útiles en los aparatos de justicia, dado que precisamente es el personal el que suele ser débil en estas instituciones y es uno de sus problemas sustanciales. Siendo el Poder Judicial una entidad que presta servicios y que éstos se desarrollan fundamentalmente por personas que reciben el apoyo muy limitado de recursos no humanos como la tecnología, es natural concebir al recurso humano como el factor determinante en la institución judicial para la calidad de sus recursos[12]. Los productos o resultados que alcance el Poder Judicial depende fundamentalmente del rendimiento del personal; sin embargo, a pesar de ello, por mucho tiempo, extrañamente se ha prestado poca atención a la mejor forma de organización del personal y los mejores mecanismos en que pueden operar: flujos de trabajos, estructuración de los procesos, mejora de los rendimientos, productividad, estructuras funcionales planas, entre otros. Si bien estas organizaciones funcionan aceptablemente con un número limitado de operaciones, se convierten en instituciones muy ineficaces cuando la carga de trabajo excede las capacidades ordinarias[13].

Es necesario tener presente, pues, que la naturaleza del Poder Judicial incide en el aspecto de personal con mucha fuerza. Además, la característica de independencia, con su especial estructura que busca favorecerla, es decir, la carrera judicial, implica que los diversos mecanismos con que opera el personal de la judicatura (jueces y magistrados), son muy rígidos. Nos referimos a que en el caso del Poder Judicial los componentes de acceso a la función, promoción y régimen disciplinario, se encuentran regulados de manera legal, con muchas garantías normativas a efectos de que no puedan ser desconocidos ni siquiera por el legislador ordinario. Así es la propia Constitución la que regula los mecanismos de acceso a la carrera y la que dispone las condiciones en que se desempeñan y la que establece cómo termina la función. Ello implica que el Poder Judicial tiene un margen muy escaso para poder efectuar la gestión de personal, por lo que lo que deba hacer sobre este particular debe ser muy eficaz y con pocos riesgos para no debilitar a la institución.

No debe obviarse que las instituciones judiciales suelen actuar sin un norte claro que señale objetivos y metas claras en cuanto al personal, no existiendo incentivos positivos a su actuación. Peor aún, sus componentes son contaminados por el llamado corporativismo, por el cual el personal asume la pertenencia a la institución sin considerar que forma parte de un conjunto más grande que es la sociedad misma; ese corporativismo que impregna la conducta de los jueces y magistrados, implica en muchos casos el ingreso a una sociedad secreta; significa la pertenencia a una ideología funcional en donde no existe la transparencia, la responsabilidad social, la rendición de cuentas por sus acciones; nadie merece una explicación por su conducta. Por eso, los jueces siempre suelen parecerse unos a otros de generación en generación y de país en país; por eso se asumen siempre conductas que no se entienden y que solo busca la protección institucional, aún si ello va contra la corriente social[14].

La conveniencia de los mecanismos de evaluación del desempeño parece que es generalmente admitida en los Poderes Judiciales. Ya en la VI Cumbre Iberoamericana de Presidentes de Cortes Supremas y Tribunales Supremos de Justicia, celebrada en Santa Cruz de Tenerife, Canarias, España, en mayo de 2001[15], en donde se aprobó el Estatuto del Juez Iberoamericano, en su artículo 22º se determinó la Evaluación del Desempeño como una herramienta para la garantía de la eficiencia y calidad del servicio de justicia[16]. Así mismo, la Declaración Final de esta Cumbre, señaló en el punto 3.7 la necesidad del “mejoramiento del desempeño de cada juez”, estableciendo “Que los principios orientadores de la evaluación deberán garantizar la objetividad y trasparencia del proceso evaluatorio, dejando de lado toda discrecionalidad por parte de los calificadores , permitiendo que el calificado tome cabal conocimiento del modo en que es apreciado su quehacer, los correspondientes fundamentos y la indicación de los aspectos que debe corregir o aquellos que puede persistir , como medio para mejorar su desempeño.”. Agregando que: “Deberá procurarse que el sistema evaluatorio no debilite la independencia de los jueces, con motivo de la calificación que les efectúan sus superiores, ni tampoco acentúen un verticalismo que conduzca a un exceso de conductas imitativas”.

El punto final de esta sección señaló la necesidad de redactar un documento que contenga los principios orientadores para la evaluación del desempeño de jueces, a fin de que sirva como instrumento guía a los países iberoamericanos para el desarrollo y mejoramiento de estos mecanismos.

La VII Cumbre Iberoamericana de Presidentes de Cortes Supremas y Tribunales Supremos de Justicia, celebrada en Cancún México en el 2002[17], no llegó a producir este documento, aunque señaló que ello sería abordado en la siguiente reunión, estableciendo que dicho documento sería una “guía a los países iberoamericanos para el desarrollo y mejoramiento de sus sistemas de evaluación del desempeño”. A su vez, en la quinta Declaración Adicional, la Declaración de Cancún estableció “Se acuerda formular para los Poderes Judiciales de la región un programa de información de estadísticas que tengan por objeto evaluar el desempeño de los tribunales y crear observatorios judiciales, contándose a este respecto con el apoyo y ayuda de la Suprema Corte de Justicia de la Nación de los Estados Unidos Mexicanos y con el Centro de Estudio de Justicia de las Américas”.

Precisamente, en cumplimiento de las Declaraciones de las VI y VII Cumbres, en la VIII Cumbre de Presidentes de las Cortes Supremas y Tribunales Supremos de Justicia de Iberoamérica, realizada en junio del 2004 en El Salvador, se expidió la Declaración de Copán-San Salvador, en donde se abordó este tema y se desarrollaron las lineas globales sobre el tema de evaluación del desempeño, fijándose ciertas ideas base que es importante reseñar.

La Declaración de Copán-San Salvador, señala en el punto II.11, el ámbito referido a la Evaluación de Desempeño, en donde señala que “...la evaluación del desempeño ha de ser concebida como un sistema de mejora de la actividad judicial contemplada en su conjunto así como en el desempeño de cada uno de sus operadores y de apoyo al trabajo del juez, que contribuya a fortalecer la eficiencia, eficacia y calidad de la administración de justicia”.

Afirma la Declaración que estos sistemas deben ser transparentes y con vocación de publicidad, afirmados en base a la realidad e idiosincrasia nacionales; distinguiéndose quienes cumplan funciones jurisdiccionales de quienes brindan apoyo técnico a los jueces y de los auxiliares administrativos. En la Declaración los máximos representantes de los Poderes Judiciales plantearon el compromiso de implementarlo[18]. El texto de la Declaración en esta parte es la siguiente:

“Primera.- Los indicadores cuantitativos resultan esenciales para ponderar las circunstancias en que se prestan las funciones, las necesidades existentes y, por consiguiente, apreciar el rendimiento de cada sujeto evaluado, dentro del marco de su categoría y actividades concretas. En el ámbito cuantitativo, recomendamos que las pautas sobre las cuales se erija el régimen, consistieran fundamentalmente en:

a) Empleo de método comparativo en función de parámetros claramente determinados, relativos al volumen y a la naturaleza de las causas y de las tareas de los evaluados en relación con las mismas, y a las demás exigencias normativas y de eficacia pertinentes.

b) Cotejo de las tareas evaluadas con promedios generales de rendimiento de categoría de tribunales (número de actuaciones cumplidas en determinados lapsos, duración de los procesos con discriminación del tiempo insumido por cada etapa y labor, y precisión la incidencia de factores externos).

Segunda.- Los indicadores cualitativos habilitan contemplar las particularidades de cada sujeto y labor, así como atender a la naturaleza misma de la función jurisdiccional cuyos titulares, auxiliares técnicos y administrativos son los evaluados; pues estos factores tornan viable conocer la calidad de los servicios prestados, calificarla y propender a su mejora mediante la adopción de los instrumentos adecuados (por ejemplo selección, capacitación, sistemas de apoyo, previsiones normativas y de organización).

En el área cualitativa, recomendamos que las pautas aplicables se refieran fundamentalmente a los siguientes aspectos:

a) Capacitación permanente en la función, distinguiéndose la proveniente del propio sistema judicial, de la obtenida en instituciones externas.

b) Evaluación integral por parte de los órganos superiores, jurisdiccionales o administrativos según corresponda; con determinación precisa de los aspectos tomados en cuenta para dicha evaluación.

c) Evaluación proveniente de sujetos ajenos al sistema judicial con definición previa de los elementos a considerar y procedimientos aplicables.

Tercera.- Los órganos evaluadores deben ser designados por la autoridad competente del sistema judicial y provenir de sus cuadros, sin perjuicio de la posibilidad de apoyo de operadores ajenos al Poder Judicial. Ello garantiza la independencia de los evaluadores en el cumplimiento de sus cometidos y la confianza de los evaluados en que su labor será examinada con mayor comprensión y profundidad por quienes reúnen conocimiento y experiencia en el ejercicio de similar función. Asimismo, la posibilidad de control por otros operadores del sistema, pero ajenos al Poder Judicial, objetiviza la instancia evaluatoria, proporciona la visión del justiciable y aporta transparencia al resultado de la evaluación.

Cuarta.- La evaluación de desempeño comprende: jueces, funcionarios técnicos, y auxiliares administrativos. Sin perjuicio de que cada Estado adopte la solución apropiada a su realidad nacional e institucional. La evaluación deberá efectuarse, con una periodicidad no inferior a la anual para asegurar la permanencia y regularidad del método como forma de sostener políticas generales adecuadas, que también atiendan las circunstancias particulares de los sujetos evaluados.

Quinta.- Los resultados de la evaluación traerán aparejadas para los sujetos evaluados, consecuencias positivas (tales como ascensos o incentivos) o negativas (por ejemplo: necesidad de capacitación, postergación funcional y eventualmente consecuencias disciplinarias). Dichos resultados podrán ser difundidos públicamente conforme a la normativa interna de cada país.

Sexta.- El procedimiento de evaluación deberá adecuarse a los principios y garantías mínimos que se establece a continuación:

c) Predeterminación de las consecuencias de la evaluación satisfactoria y de la insatisfactoria.

e) Recurribilidad en vía administrativa y/o jurisdiccional de conformidad con cada régimen jurídico.

Séptima.- Los Sistemas Judiciales de cada Estado asumen el compromiso de implementar un sistema de evaluación del desempeño que se adecue a las pautas precedentes.

Para la materialización de las precedentes declaraciones, asumimos el compromiso de ejecutar la siguiente

Única.- Elaborar una guía iberoamericana de la evaluación del desempeño, que aspire a constituirse en referente iberoamericano en la materia, instrumento favorecedor de la aproximación de nuestros respectivos sistemas y del mejoramiento de cada uno de los sistemas nacionales de evaluación del desempeño.”

Como se puede verificar, la Declaración de Copán-San Salvador constituye el referente regional para el tema de evaluación del desempeño en los Poderes Judiciales. Sin embargo, ello no implica que esté operando en los países a pesar del compromiso asumido por los representantes de los órganos judiciales. Si bien las Cumbres de Presidentes de Poderes Judiciales constituyen espacios muy importantes que se han abierto como foro regional en donde se abordan los problemas de la justicia, no son instituciones vinculantes y como toda Declaración constituye el reconocimiento de intenciones, que no necesariamente se condicen con obligaciones que deban seguirse[19].

Esto es tan cierto, que a pesar de esta Declaración y sus antecedentes, en muchos países de Iberoamérica, aún no existen estos sistemas de evaluación del desempeño y allí donde estos se han aprobado suele ser muy débil su inserción institucional. Ello se debe al hecho que estamos frente a un tema especializado que es muy reciente y que aún está a niveles piloto en muchas administraciones estatales, no estableciéndose en el ámbito judicial, generalmente, debido a la falta de práctica y conocimientos en el Estado sobre estos nuevos mecanismos.

Sin embargo, la referencia explícita contenida en estos foros internacionales, y particularmente en la Declaración de Copán-San Salvador, representa un gran aporte para la existencia de los parámetros de medición, toda vez que se concibe a la evaluación del desempeño como un sistema de mejora de la actividad judicial, tanto a nivel institucional como para cada uno de sus operadores, siendo recomendable por ello que el Sistema Judicial de cada Estado diseñe un sistema de evaluación de desempeño adaptado a sus necesidades y posibilidades. Podríamos decir que la Declaración de Copán-San Salvador, constituye la avanzada de los mecanismos de evaluación del desempeño, estructurando un modelo de arriba hacia abajo, en la medida que son recomendaciones desde un foro internacional, que se irradia a cada aparato judicial.

Y es que, como hemos visto, esta Declaración contiene una serie de aportes y conceptos concretos que es interesante considerar. Así estipula que es necesario incorporar un sistema de indicadores cuantitativos dado que “resultan esenciales para ponderar las circunstancias en que se prestan las funciones, las necesidades existentes y, por consiguiente, apreciar el rendimiento de cada sujeto evaluado, dentro del marco de su categoría y actividades concretas”, recomendándose que se efectúe la evaluación en métodos comparativos “en función de parámetros claramente determinados, relativos al volumen y a la naturaleza de las causas y de las tareas de los evaluados en relación con las mismas, y a las demás exigencias normativas y de eficacia pertinentes”. Estos métodos comparativos debe cotejar “las tareas evaluadas con promedios generales de rendimiento de categoría de tribunales (número de actuaciones cumplidas en determinados lapsos, duración de los procesos con discriminación del tiempo insumido por cada etapa y labor, y precisión la incidencia de factores externos)”.

También considera la existencia de indicadores cualitativos destinados a “contemplar las particularidades de cada sujeto y labor, así como atender a la naturaleza misma de la función jurisdiccional cuyos titulares, auxiliares técnicos y administrativos son los evaluados”.

La Declaración refiere como el marco global de configuración de estos mecanismos los siguientes:

· Para preservar el principio de independencia, los órganos evaluadores deben ser designados por la autoridad competente del sistema judicial y provenir de sus cuadros, sin perjuicio de la posibilidad de apoyo de operadores ajenos al Poder Judicial

· La evaluación de desempeño debe comprender a jueces, funcionarios técnicos, y auxiliares administrativos.

· Se ratifica que no hay soluciones globales: la solución evaluadora debe ser la apropiada a la realidad nacional e institucional.

· Los resultados de la evaluación para las personas evaluadas deben tener consecuencias positivas (tales como ascensos o incentivos) o negativas (como necesidad de capacitación, postergación funcional y eventualmente consecuencias disciplinarias).

· Debe contar con principios y garantías mínimos (predeterminación de los items evaluables y de las consecuencias; fijación de parámetros de evaluación positiva; publicidad; posibilidad de ser recurribles).

Si bien aún no se aprueba a este nivel la Guía Iberoamericana de la Evaluación del Desempeño, a que se refiere el Acuerdo de la Declaración de Copán-San Salvador, es preciso señalar que será muy importante que en el marco de este foro internacional, entidades de influencia regional como el CEJA o la Comisión Andina de Juristas, puedan ser los vehículos de implantación técnica, que puedan efectuar recomendaciones adaptadas a cada realidad para que efectivamente se cuenten con estos sistemas de evaluación del desempeño. Si bien esta guía puede ser el marco más concreto, se requiere algún nivel de asistencia técnica para poder implantar estos nuevos modelos, pues hay que decirlo, no son fácilmente amoldables a nuestras instituciones judiciales, por la poca tradición que se tiene y por la escasa costumbre a rendir cuentas por parte de nuestros jueces, siendo ésta una gran dificultad a tener en cuenta.

Es de subrayarse la importancia de estos escenarios, pues a pesar de todo, vienen promoviendo la agenda de cambios en nuestros países. Un claro ejemplo de ello es la Declaración de Cancún, que tiene una importancia central en este tipo de documentos, pues avanza más allá de lo que corresponde a un listado de buenos deseos, y busca generar un catálogo de derechos de las personas que deberían ser considerados en cada Estado. Promueve también una llamada de alerta, para que las instancias judiciales se sensibilicen en ciertos aspectos de la dimensión humana, a efectos de que ya no solo se comprenda el aspecto básico y que corresponde muchas veces a mensajes dirigidos a los sectores políticos o a quienes siempre asumen la injerencia indebida en los espacios judiciales para afectar la independencia, sino directamente a quienes imparten justicia, a efectos de que reconozcan que su actuación tiene que tener en cuenta a las personas que piden el servicio y que si bien reclaman independencia, también trato justo, igualitario, digno; así como servicio eficaz, para resolver sus problemas y rescatar la vigencia de sus derechos.

De este modo, si bien en estas Declaraciones antes se reclamaba que se respete la independencia del Poder Judicial y los jueces o el reforzamiento de la autonomía reclamando siempre más recursos, la Declaración de Cancún inicia un camino distinto en donde ya no solo se plantea este reclamo, sino que se exploran otros espacios en donde se busca la mejora de la justicia desde la perspectiva de la persona, viendo el lado humano y reclamando que exista una preocupación por ello. Esto es fundamental, pues son los propios Poderes Judiciales los que han puesto ello en agenda.

En función de esta nueva dimensión, la Declaración de Cancún exige a los propios Poderes Judiciales, más transparencia, eficacia de la justicia, accesibilidad, amabilidad en el trato al justiciable, respeto a la dignidad de la persona y los derechos que le son inalienables cuando demanden justicia. Con ello es previsible que la agenda de la reforma de la justicia en nuestros países de algún modo la ha consignado la Declaración de Cancún, dado que se expresan importantes acciones a realizar, no solo en el aspecto de la independencia, sino en cuanto es necesario desarrollar un enfoque humano de la justicia, que recoge aspectos como los siguientes:

V. Justicia y rendición de cuentas.

Por muchos años hemos tenido el debate de la independencia como la preocupación central de la justicia. Y es que efectivamente no debe perderse la perspectiva acerca de la independencia que es el pilar de la función jurisdiccional, constituyendo la garantía institucional para una correcta administración de justicia.

La independencia tiene diversos medios de expresión: respeto del fuero judicial por parte de los diferentes poderes que suelen afectar a la justicia (políticos, económicos, religiosos, sociales, entre otros). Es la precondición que hace que existan fallos imparciales y por la cual se entiende que no existe verticalidad en el sistema; y en donde se supone existen jueces probos y dignos.

El principio de la independencia incluye tres ámbitos que deben ser siempre contenidos: i) ha de ser garantizado por el Estado; ii) proclamado por la ley; y iii) respetado por todas las instituciones gubernamentales.

Por cierto, la independencia involucra la existencia de un régimen de carrera que implica un adecuado sistema de ingreso con mecanismos de designación objetivos y sin injerencias indebidas. Dicho régimen implica el estatuto personal del juez que incluye el respeto a principios fundamentales como la inamovilidad, permanencia, ascensos, adecuados mecanismos de control y supervisión, entre otros aspectos.

Está comprobado que la carrera judicial es uno de los elementos centrales para una justicia independiente. Integra una serie de elementos como la inamovilidad que expresa el concepto de que el juez no pueda ser removido de su despacho, lo que para muchos como Diez-Picazo, constituye una de las máximas garantías de independencia del juez[20]. La inamovilidad consiste en evitar el traslado no deseado o forzoso del juez. Este fenómeno suele darse para cambiar de puestos a jueces incómodos, lo que plantea una seria lesión no solo al estatuto personal del juez, sino a los justiciables, quienes por la sustracción del juez que ha conocido de su proceso, pueden ver limitada la tutela judicial efectiva.

La carrera judicial alude no solo a las garantías de funcionamiento institucional, sino al establecimiento de un sistema burocrático-profesional, que parte de la profesionalización y especialización de los funcionarios que conforman la judicatura. La carrera es impensable sin la existencia de la permanencia en el cargo, que establece precisamente la configuración del cuerpo orgánico especializado que administra justicia a todos los niveles de la estructura judicial.

Niega obviamente la verticalidad. La carrera no implica la existencia de verticalidad de mando, sino solo funcional, y postula la necesidad de una estructura profesionalizada independiente en cada uno de sus componentes. Implica la necesidad de que exista el respeto al estatuto del juez, es decir, el conjunto de derechos y obligaciones del funcionario judicial, así como la necesidad de establecer mecanismos de proyección de sus integrantes para evitar, precisamente, que esta garantía institucional de funcionamiento que es la independencia, sea lesionada por indebidas injerencias.

Si bien la independencia es una cualidad que expresa el órgano judicial (una garantía institucional), en el aspecto concreto es una característica sustantiva de la labor que desempeñan los jueces mismos. En ese sentido, constituye un elemento central de la actuación y que no puede ser soslayada. Si un juez no actúa de manera independiente, el servicio que brinda no es justo y ello descompone la labor del judicial. Por ello es casi una tautología hablar de justicia e independencia; no puede operar la justicia sin independencia, es consustancial a su labor. Lo contrario es cualquier cosa, es arbitratriedad; en el antónimo: es injusticia.

Si el Poder Judicial opera en el Estado como parte fundamental de la estructura de protección de los derechos humanos, evitando la impunidad y resolviendo los conflictos con criterios de legalidad, debe procurarse construir dicha estructura con todas las garantías para que ello opere de manera efectiva, siendo que la estrategia es el aseguramiento de la existencia de la independencia. Y no se trata solo de retórica; hablamos de una precondición de funcionamiento. Tampoco es un descubrimiento nuestro; el mundo moderno ya postula ello como una necesidad y código universalmente aceptado.

La Declaración Universal de Derechos Humanos, adoptada en 1948 por la Asamblea General de la ONU, consagra que “Toda persona tiene derecho, en condiciones de plena igualdad, a ser oída públicamente y con justicia por un tribunal independiente e imparcial, para la determinación de sus derechos y obligaciones o para el examen de cualquier acusación contra ella en materia penal”.

El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos en su artículo 14º dispone que “Todas las personas son iguales ante los tribunales y cortes de justicia. Toda persona tendrá derecho a ser oída públicamente y con las debidas garantías por un tribunal competente, independiente e imparcial, establecido por la ley, en la substanciación de cualquier acusación de carácter penal formulada contra ella o para la determinación de sus derechos u obligaciones de carácter civil".

El Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, ha sostenido en forma inequívoca que el derecho a ser juzgado por un tribunal independiente e imparcial “es un derecho absoluto que no puede ser objeto de excepción alguna”.[21] Este mismo Comité ha señalado que inclusive en tiempos de guerra o durante un estado de emergencia, “sólo un tribunal de derecho puede enjuiciar y condenar a una persona por un delito”.[22]

En similar sentido, el artículo 8º de la Convención Americana sobre Derechos Humanos dispone que “Toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones ...”.

No solo son convenios los que impulsan la base de aplicación de la justicia a través de la independencia y el adecuado funcionamiento de ésta y los derechos de los justiciables. Hay una serie de declaraciones que plantean ello, buscando resaltar su papel. Destacan en esa lista, los Principios Básicos de la Naciones Unidas para la Independencia de la Judicatura, aprobado en la Resolución 40/32 de la Asamblea General, de 29 de noviembre de 1985, que señala en su primer principio que “La independencia de la judicatura será garantizada por el Estado y proclamada por la Constitución o la legislación del país. Todas las instituciones gubernamentales y de otra índole respetarán y acatarán la independencia de la judicatura”.

Además, la Declaración sobre los Principios relativos a la independencia de la judicatura, adoptada en Beijing en agosto de 1995 por la Sexta Conferencia de Presidentes de las Cortes Supremas de Asia y el Pacífico

Asimismo, el Estatuto Universal del Juez, un instrumento aprobado por jueces de todas las regiones del mundo, que establece que “La independencia del juez resulta indispensable para el ejercicio de una justicia imparcial en el respeto de la ley. La independencia es indivisible. Todas las instituciones y autoridades, nacionales o internacionales, deberán respetar, proteger y defender esta independencia”.[23]

De igual modo, el Estatuto del Juez Iberoamericano, aprobado por la ya referida VI Cumbre Iberoamericana de Presidentes de Cortes Supremas y Tribunales Supremos de Justicia, celebrada en España en mayo de 2001, que reconoce que “Como garantía para los justiciables, los Jueces son independientes en el ejercicio de sus funciones jurisdiccionales y se encuentran tan sólo sometidos a la Constitución y a la ley, con estricto respeto al principio de jerarquía normativa”.

Instrumento importante a considerar en este breve recuento, es la Carta de Derechos de las Personas ante la Justicia en el espacio judicial Iberoamericano, aprobado también en la ya mencionada VII Cumbre Iberoamericana de Presidentes de Cortes Supremas y Tribunales Supremos de Justicia (Declaración de Cancún), que es un documento que pretende ser una verdadera declaración de derechos de las personas frente a la Administración de Justicia.

Como podemos ver, la evolución de los aspectos sustantivos de lo judicial en los últimos años, ha llevado a la necesidad de avanzar en el respeto a las garantías de funcionamiento institucional, siendo la premisa básica la independencia. La literatura sobre este ámbito es muy grande y explicita la preocupación que se ha tenido sobre este particular.

Sin embargo, hoy la independencia no es el único tema de preocupación. Como vimos la Declaración de Cancún y algunos antecedentes de Cumbres anteriores, de algún modo replantean el tema y hace que efectivamente deban exigirse otro tipo de condicionantes para configurar la funcionalidad de la justicia. Linn Hammergren ha expresado con particular elocuencia esto al consignar que:

“Durante décadas, se ha percibido que una mayor independencia es fundamental para fortalecer el desempeño judicial. Más recientemente se le ha unido otro elemento, la demanda de mayor rendición de cuentas por el poder judicial, con algunos críticos que argumentan que ante la ausencia de este segundo factor, el impulso de la independencia puede ir demasiado lejos, produciendo una variedad de nuevos problemas. Esto llega como una sorpresa desagradable para algunos miembros del poder judicial. Finalmente, habiendo escapado del control de los poderes ejecutivos, las legislaturas, los partidos políticos y elites no gubernamentales, ahora se encuentran sujetos a demandas de nuevos tipos de respuestas. Lo que esto precisamente implica no siempre está claro, pero su desarrollo a menudo es considerado por los jueces como una amenaza a sus logros recientes”[24].

Hammergren llega a hablar de un fenómeno nuevo que surge a raíz de haber llevado el principio de independencia hacia un enfoque fundamentalista, en donde los jueces se asumen como una nueva casta de poder que parte de su condición de intocables.

Si bien la tónica de los Estados democráticos contemporáneos es la transparencia y la responsabilidad funcional, los Poderes Judiciales no han transitado por esa ruta. Ello explica por qué “las ideas sobre los problemas específicos que debe enfrentar la rendición de cuentas, la forma que debiera tomar, y a quien está dirigida, se encuentran mucho menos desarrolladas que los conceptos sobre la independencia”[25].

Ello podría contextualizar una difícil relación entre independencia y rendición de cuentas[26]. Hammergren presenta la discusión, señalando que las circunstancias límite que puede producir un enfoque autonomista de la judicatura, llevan a consolidar un ente corporativo que tiene un control excesivo sobre su propia composición, creando una casta que se perpetúa a sí misma y que se cuida a sí misma. Además, según esta autora la autonomía extrema en donde se eliminan los controles tradicionales externos “pueda permitirle al poder judicial una libertad absoluta, y posiblemente abusiva, al manejar sus propios recursos”.

Más aún, Vargas Viancos señala que los críticos de estos modelos de evaluación, apuntan a impedir las evaluaciones por afectar la independencia. Según éstos, una superestructura de evaluación “no tienen otro fin que alinear a los funcionarios dentro de una cultura de una organización: premiar a quienes se identifican con ella y reconducir a quienes se apartan de la misma”[27]. Agrega el autor que quienes plantean esta crítica consideran que “las calificaciones son señales que se le emiten al funcionario respecto de lo que se espera de él, por lo que quien califica entonces en posición de definir –en este caso- lo que el Poder Judicial es y debería ser. Ello se opondría al grado de libertad con que debe gozar cada magistrado en su accionar y con la estructura no piramidal de la organización judicial que ello demanda”[28]

Hammergren señala además que pueden existir casos en donde la independencia se puede llevar a extremos, dado que las facultades de los jueces para interpretar la Constitución y las leyes, pueden significar un poder inmenso que puede implicar casos en donde se “excedan en la reformulación del marco legal, de acuerdo con valores y puntos de vista que no comparte el público, ni los otros poderes del Estado”.

Nos referimos a un problema nuevo que puede tener graves efectos. “Una rama judicial absolutamente independiente, que solo responde ante sí misma (no responde ante nadie), representa un problema tan grande como el de una rama absolutamente dependiente”.[29]

Ello implica que para evitar estas circunstancias deben estructurarse adecuados sistemas de control internos. No creemos como afirma Hammergren que es preciso restringir de nuevo la independencia institucional e imponer controles más tradicionales, aunque con formas mejoradas. Creemos que la salida debe estar en estructurar la rendición de cuentas como política institucional, lo que debe implicar el control de la gestión institucional. Así mismo, en el establecimiento del control de desempeño que evalúe la actuación de cada funcionario judicial, que es preciso entenderla además como una forma de rendición de cuentas también[30].

Hacen falta también marcos legales más adecuados, para que se postulen precisamente los mecanismos de rendición de cuentas, pues efectivamente todos deben estar actuar conforme a los mandatos de la ley, no pudiendo existir funcionarios dentro del Estado que actúan por sobre la ley[31].

Se trata sin dudas de un mecanismo nuevo en el sector judicial, que tampoco está muy desarrollado en otros ámbitos. Como ya vimos, por lo que hablamos de figuras nuevas que aún deben ensamblarse de manera adecuada dentro del Estado. En todo caso no son mecanismos que afecten la independencia en la medida que no se actúe con arbitrariedad en ningún sentido: una independencia mal entendida puede alejar al juez de actuar conforme la ley, siendo que precisamente la rendición de cuentas requiere que justifique sus actos en términos del cumplimiento de la ley. La clave, entonces, es la actuación dentro del marco legal[32].

Como dice Hammergren, es quizás a los jueces, más que a otro tipo de funcionario, a quienes parece que la independencia y la rendición de cuentas entran en conflicto. Lo es debido a que mantienen una tradición de independencia, en donde a unos se les ha permitido actuar libremente; y los otros han reclamado durante mucho tiempo que se les deje actuar; siendo que cuando han alcanzado esta conquista, suele doler perderla o mediatizarla[33].

Lo es además, porque los jueces en los últimos tiempos han asumido un papel protagónico. La judicatura ha asumido un papel enorme por la influencia del constitucionalismo norteamericano que ha revalorado la posición del juez en la sociedad contemporánea. También ha tenido una influencia importante en este proceso el derecho de los derechos humanos, que ha otorgado nuevas y poderosas facultades a los jueces.

Todo ello ha llevado a que el juez sea un funcionario clave en la democracia moderna. Cada vez sus decisiones son más trascendentes, como importante es la función que desempeñan en la sociedad, por lo que una mala decisión puede acarrear efectos devastadores en el sistema político. Hoy los jueces realizan controles efectivos del poder y de las acciones de los otros poderes del Estado y lo hacen más comúnmente de lo que se piensa.

Como vemos, parece que ahora la historia que se empieza a contar es distinta. Estamos frente a aparatos de justicia que se han fortalecido; que tienen más recursos económicos[34]; que tienen en muchos casos sistemas de carrera; que son independientes; en fin, sistemas de justicia como aquellos que se reclamaban hace 30 años, pero que no satisfacen a la comunidad, debido a que no son transparentes, carecen de sensibilidad frente al ciudadano, son lentos y complicados y no suelen dar cuentas de sus actos[35].

La rendición de cuentas es un concepto más amplio que el control o evaluación de la gestión y aún la evaluación del desempeño. Pero todos forman parte del género que indica la necesidad de relacionarse con objetivos y con la necesidad de control de sus actos. Si hoy son más autónomos y poderosos que antes, los poderes judiciales y sus integrantes deben ser concientes de la necesidad de asumir su papel, pero también de estructurar mecanismos de rendición de cuentas en donde puedan informar acerca de la manera en que realizan sus actividades. Ello no puede significar la afectación de la independencia; por el contrario, debe reafirmarse la necesidad de la independencia como precondición de la actuación de la judicatura; sin embargo, es necesario que precisamente como defensa de esta garantía institucional, se pueda explicar mejor el modo de funcionamiento institucional y operativo.

Este modo de presentar el problema es ilustrativo en casos como el peruano y el nicaragüense, en donde se ha trasladado prácticamente toda la responsabilidad del tema judicial a las instituciones cuya misión es la administración de justicia, obviando de esa responsabilidad al Poder Ejecutivo. Bajo ese esquema, se le otorga autonomía y recursos al Judicial; pero luego se observa que las cosas no cambian y que la ciudadanía muestra su disconformidad con un servicio público fundamental. No es fácil plantear el endose de responsabilidades si finalmente las personas van a estar disconformes con la actuación del Poder Judicial, pues ello involucra de manera directa al Estado en su conjunto, pues las personas no suelen identificar al Judicial como una entidad distinta al Gobierno. En ese sentido, una falla de esta naturaleza deslegitima no solo al Judicial, sino al aparato estatal y eso es algo que no debiéramos permitir en democracias escasamente consolidadas.

De este modo, es necesario, exigir mecanismos de transparencia, de rendición de cuentas, de evaluación del desempeño, que permitan avanzar en la ruta que la sociedad exige en cuando a la funcionalidad, eficiencia, eficacia y oportunidad de la administración de justicia. Se trata como dice Hammergren, de una “consecuencia del nuevo peso que se le ha dado al poder judicial”. Se requiere, pues, organizaciones orientadas por resultados e instituciones que sepan el papel que tienen en la sociedad democrática.

No debemos olvidar que la independencia es un marco global de funcionamiento muy necesario y trascendente para la función judicial, pero como dice Vargas Viancos, la independencia “en caso alguno lo libera (al juez) de tener que hacer su trabajo, cumplir un horario y dar un servicio de calidad a los usuarios. Sobre esto último es donde actúa la evaluación de desempeño”[36]

Hammergren considera que la agenda para la rendición de cuentas en los sistemas judiciales, debe integrar cuatro tareas a desarrollar:

· Transparencia en las operaciones internas (presupuestos, utilización de recursos, salarios, declaraciones patrimoniales, normas de conducta y evaluaciones).

· Sistemas de registro de quejas sobre operaciones institucionales o la conducta de miembros individuales.

A ellos es menester agregar los mecanismos que aseguren la permanencia en el cargo, a fin de buscar una sana combinación en cuanto a la estabilidad en la función y la conveniencia de que ese juez no continúe desempeñando labor, en la medida que se aleja del estándar aceptable preestablecido que hace óptima a la justicia. La rendición de cuentas, en buena cuenta, sería el marco general de actuación para responder a la sociedad por parte de los jueces, siendo uno de sus componentes la evaluación del desempeño.

Hoy estamos en un escenario más preciso que busca desarrollar una agenda distinta, mucho más sofisticada y que, por cierto, no niega los aspectos básicos como la independencia, sino que apunta a estructurar un modelo de justicia que funcione de una manera distinta, presidida por principios como la transparencia y responsabilidad directa. No se niega entonces lo básico, que por lo demás en nuestros países siempre requiere ser siempre tenido en cuenta, pues a pesar de que el escenario es positivo en cuanto a la presencia de Gobiernos democráticos, es obvio que existe la amenaza de la autocracia, con formas mas sofisticas, pero igualmente perversas[37].

En este nuevo escenario todo está aún por escribirse. Sin embargo, por la enorme proyección que tiene en generar un cambio importante en la administración de justicia, se espera que pueda alcanzar un gran impacto en los resultados de una justicia más eficiente, eficaz, accesible, imparcial y oportuna.

No hay que descuidar, pues, la independencia. No hay que reemplazar las pretensiones de modernidad, por negar la posibilidad de la independencia de los jueces. No hay que descuidar la vigilancia del poder; ni negar el papel contramayoritario de los sistemas judiciales, que no deben jamás aliarse con el poder de turno, sino más bien defender a las minorías. No olvidemos que conforme a las obligaciones del derecho internacional, el Estado debe organizarse para garantizar y asegurar el goce de los derechos y las libertades. Sobre este particular, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha dicho “... el deber de los Estados Partes de organizar todo el aparato gubernamental y, en general, todas las estructuras a través de las cuales se manifiesta el ejercicio del poder público, de manera tal que sean capaces de asegurar jurídicamente el libre y pleno ejercicio de los derechos”.[38] En ello, la estructuración del aparato judicial es fundamental; en ello el rol central lo juega la independencia y ello no debe olvidarse.

VI. Un modelo a buscar

Aunque ya vimos que la Declaración de Copán-San Salvador en donde se condensan una serie de parámetros sobre los que debiera construirse un sistema de evaluación de desempeño, que debiera adecuarse a cada modelo particular, puede ser útil tener en cuenta algunas consideraciones complementarias.

Lo primero es que hablamos de procedimientos técnicos que deben aplicarse por ser bueno y necesario que ello sea así para la propia institución, sus integrantes y por cierto los usuarios; parece que sobre este aspecto ya no existe controversia, siendo que el tema que se considera hoy es la forma de ingreso de estos mecanismos, pues en muchos países que lo han tomado como parte de sus procesos de mejora, se está aún en un proceso de implantación, como sucede en México, República Dominicana, Nicaragua, Chile, por citar solo algunos países.

Y es que aún en muchos países estamos en el proceso de instaurar o perfeccionar los regímenes de carrera judicial, siendo que estos mecanismos de evaluación se asumen como parte de este paquete para permitir la idoneidad del personal a cargo de estas funciones. Lo positivo de este proceso es que ya los sistemas de carrera contemplan la evaluación del desempeño como parte integrante de la carrera.

En el caso de México, el Consejo de la Judicatura Federal, creado en las reformas de 1994, debe establecer conforme lo dispone el artículo 111º de la Ley Orgánica del Poder Judicial, un sistema de estímulos para las personas comprendidas en la carrera judicial, que “podrá incluir estímulos económicos y tomará en cuenta el desempeño en el ejercicio de la función...”. No obstante lo señalado en la norma, la evaluación del desempeño es todavía una cuestión pendiente en los tribunales estatales mexicanos.

En Nicaragua la reciente Ley de Carrera Judicial (Ley Nº 501), de octubre del 2004, incorpora la evaluación del desempeño en los artículos 45º y siguientes, crea un sistema de evaluación que será anual para todos los miembros de la Carrera Judicial, el cual estará a cargo del Consejo Nacional de Administración y Carrera Judicial, un órgano ad hoc para esta tarea (que tiene además la administración del Poder Judicial). Este mecanismo estará dirigido a evaluar los aspectos externos del desempeño de la función correspondiente, “nunca a los contenidos del ejercicio de la función jurisdiccional, que solo pueden ser revisados a través de los correspondientes recursos”. La evaluación comprende:

· La puntualidad y dedicación a tiempo completo de las labores jurisdiccionales.

· El orden en que se llevan los expedientes, control sobre los mismos y cumplimiento de los términos establecidos para la resolución de los juicios.

· La organización interna y división del trabajo para agilizar los trámites.

· Forma y calidad de las sentencias, especialmente la coherencia de la motivación y la estricta observancia de los procedimientos establecidos en la ley.

· El respeto y atención a las partes o sus representantes.

· La carga de trabajo y,

· Valoración del comportamiento personal, profesional y social.

Los resultados de las evaluaciones anuales se comunicarán al interesado y se incluirán y registrarán en el expediente respectivo. Cuando los resultados de la evaluación sean positivos se deberá anotar en el expediente del funcionario para ser tomado en cuenta en el Escalafón. En caso que los resultados de la evaluación sean negativos, éstos podrán tener los siguientes efectos:

· Responsabilidad disciplinaría, en el caso que las infracciones observadas aparezcan tipificadas como faltas.

· La obligatoriedad de concurrir a cursos de formación o actualización cuando así lo determine el Consejo. En este caso, será sustituido por el Juez interino que debe nombrar la Corte Suprema de Justicia de conformidad a lo preceptuado en la presente Ley.

· La imposibilidad de optar a una plaza vacante, mientras persista la evaluación negativa.

Para el caso de Chile se instauró un mecanismo de evaluación de los funcionarios judiciales por el superior jerárquico. Se planteó partir sobre una hoja de vida en donde debieran anotarse todas las ocurrencias de los aspectos laborales, posibilitándose las apreciaciones de los usuarios. Se aclaró el sistema de calificaciones para impedir que la evaluación sea inservible al contar con evaluadores condescendientes y se determinaron mecanismos de retroalimentación con los evaluados, para que puedan apreciar los diversos componentes de su evaluación. Se estableció la posibilidad de recurrir las calificaciones y se vinculó a las evaluaciones con las promociones, así como con incentivos económicos que se refleja en un bono anual a quienes hayan cumplido las metas previstas de gestión anual fijadas por la Corte Suprema y se encuentre en el 75% del personal mejor calificado dentro de su respectivo escalafón.

A pesar de ser una experiencia importante, no deja de tener problemas. Vargas Viancos señala que “el sistema de calificaciones sigue funcionando mal”, en especial el referido a los jueces y se ha avanzado poco en materia de transparencia, pues “la hoja de vida no se ha convertido en un instrumento disciplinador de los evaluadores, quienes por lo demás siguen sin fundamentar sus calificaciones más allá de frases genéricas de todo contenido indicativo para los funcionarios”[39]. Incluso el autor cita un caso en donde Ministros de una Sala de Apelaciones de Santiago fueron mal calificados por el hecho de haber intervenido en un fallo que afectaba a un magistrado de la Corte Suprema. Estas experiencias advierten de problemas que siempre se tendrán en sistemas conducidos por personas, por lo que es vital la necesidad de contemplar la posibilidad de impugnación.

En el caso de República Dominicana, la evaluación de rendimiento, los estándares de desempeño y los indicadores de gestión para el sistema de administración de justicia dominicano se regulan también en la Ley de Carrera Judicial. Se busca que un Juez sea nombrado y continúe ascendiendo en la judicatura sobre la base del mérito personal y un buen desempeño[40].

Este sistema establece que el Presidente de cada Cámara de la Suprema Corte de Justicia evalúe el rendimiento de los jueces de su respectiva Cámara. Por su parte, el Presidente de la Suprema Corte de Justicia evaluará a los Presidentes de las Cámaras de dicho tribunal. Mientras que este último será evaluado por sus pares. La evaluación del desempeño de los jueces de las Cortes de Apelación, el Tribunal Superior de Tierras y el Tribunal Contencioso Tributario será realizada por la Suprema Corte de Justicia. Por su parte, las Cortes de Apelación evalúan a todos los demás jueces, con excepción de los Jueces del Tribunal de Tierras de Jurisdicción Original y Residentes, que serán evaluados por el Tribunal Superior de Tierras. Las evaluaciones deben realizarse anualmente.

Aun cuando las primeras evaluaciones de desempeño debieron haberse efectuado a finales del año 1999, recién en el 2004. la Suprema Corte de Justicia dio inicio a su implementación.

Según lo dispuesto por la Ley de Carrera Judicial en el artículo 27º, para evaluar el rendimiento de los jueces se tomarán en consideración, entre otros, los siguientes elementos:

· El número de sentencias pronunciadas y la cantidad de incidentes fallados en los tribunales donde ejerza sus funciones.

· El número de las audiencias celebradas por el tribunal en cada mes del año.

· La duración para pronunciar las sentencias y para fallar los incidentes que se presentan al tribunal.

· Las recusaciones formuladas y aceptadas contra el juez y el número de inhibiciones.

· El movimiento general de trabajo del tribunal, representado por el número de asuntos incoados mensualmente, el estado de sustanciación de los expedientes, los procesos paralizados y sus causas.

La Ley de Carrera Judicial dominicana dispone que la escala de rendimiento satisfactorio de los jueces será determinada por la Suprema Corte de Justicia. Es decir, los estándares mínimos de cumplimiento de cada uno de los indicadores de gestión. Se prevé la posibilidad de implementar remuneraciones adicionales para los Jueces que tengan un buen desempeño durante un año en particular.

En el caso de Colombia, la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia (Ley Nº 270), de 1996 incorpora el régimen de carrera judicial, dentro del cual se contempla la temática de la evaluación del desempeño. No hay que olvidar el marco general de estas medidas que, como ya se afirmó, se encuentra en la propia Constitución, pues ésta prevé que los servidores de carrera deben ser evaluados periódicamente y que un resultado insatisfactorio debe dar lugar al retiro del servicio.

En este caso la tarea no es fácil, pues debe comprender evaluar a cerca de 18 mil funcionarios entre magistrados, jueces y demás servidores. La calificación, según lo ha establecido la Ley, debe ser motivada y producto de un sistema permanente de evaluación y control de los funcionarios o empleados judiciales, que considera los siguientes factores (sobre 100 puntos):

Plantea una escala de tres rangos en donde será excelente de 90 a 100; bueno de 60 a 89; y de 1 a 59 insatisfactoria. Los magistrados son evaluados cada dos años; los jueces y empleados pueden serlo por períodos menores. Se trabaja sobre la base de un sistema de indicadores de desempeño, elaborado con los propios operadores.

A modo de conclusión

El juez-tipo de nuestros países es un resultado histórico. Suele ser un funcionario por lo general indiferente a su entorno social, inclusive ajeno a la estructura organizacional dentro de la que ejerce sus funciones; que por momentos es muy independiente en sus funciones y que pretende estar por encima de cualquier situación, sin rendir cuentas de sus actos, debiéndose según él solo a los dictados de su conciencia y a la letra y espíritu de la ley.

Si bien la historia en Latinoamérica está plagada de un entorno peligroso para la justicia, debido a que no se ha privilegiado el principio de independencia, siendo que la judicatura ha estado de manera permanente amenazada y trastocada en esta garantía de funcionamiento institucional; el péndulo está avanzando hacia otro escenario, en donde se construyen grandes murallas que encierran a los Poderes Judiciales hacía sí mismos, convirtiéndolos en corporaciones aisladas de la sociedad e inclusive del Estado, que solo piden más recursos, pero no ofrecen resultados. Peor aún, se construye una ideología corporativista en donde el exclusivo club de los jueces gobiernan, administran e imparten justicia, sin ningún tipo de control y sin rendir cuentas a la comunidad sobre sus actos u omisiones. El resultado, es el penoso cuadro que ofrecen los Poderes Judiciales de algunos países, que no tienen ninguna consideración sobre la manera en que operan los tribunales frente a los usuarios, ni manifiesten una preocupación sobre los problemas que lo afectan en los aspectos de accesibilidad, eficacia, eficiencia, atención oportuna, entre otros aspectos, todo lo cual genera un estado de cosas que los convierten en instituciones insensibles e inoperantes. La sociedad castiga todo ello con índices desaprobatorios de confianza, lo que afecta la legitimidad misma del Estado.

La salida a todo ello, parece ser la instauración de políticas de gestión por resultados y mecanismos de evaluación del desempeño. Ello considera la necesidad de que las instituciones y los funcionarios puedan rendir cuentas de sus políticas y acciones (accountability), lo que es un elemento indispensable en la consolidación del Estado de Derecho.

No hay duda por los resultados que ofrecen estas nuevas metodologías, que la ineficacia e ineficiencia de las instituciones judiciales, se debe en gran medida a la inexistencia de un adecuado sistema de evaluación del desempeño de los jueces. No otra cuestión explica que aún cuando el Poder Judicial ha hecho fuertes inversiones en locales, más personal, nuevas leyes, entre otras acciones, no se haya alcanzado niveles siquiera mínimos de mejora. Es preciso introducir mecanismos que permitan monitorear al elemento central y consustancial del trabajo judicial: el recurso humano, pues no debe obviarse que es éste el aspecto más relevante en este tipo de instituciones.

En ese sentido, la evaluación del desempeño se presenta como la alternativa a seguir, la misma que debe considerar los siguientes elementos:

· Debe ser adaptada a las necesidades de cada institución y su entorno, construida sobre bases técnicas

· Debe ser estructurada en amplios consensos entre los evaluadores y los evaluados

· Debe construirse sobre la base de estándares de producción, calidad, oportunidad

· No debe ser considerada como un mecanismo de control político o de verticalismo que afecte el principio de independencia

· Debe servir para mejorar la organización y las personas que laboran en ello. Para ello, es central estructurar los mecanismos de retroalimentación.

· Debe ser alentada con incentivos económicos y considerando las promociones (en ese sentido, debe relacionarse con la carrera judicial)

· Debe ligarse con los mecanismos de producción de información estadística, así como los informáticos para producir información en tiempo real.

· La evaluación del desempeño debe proveer la información clave para la toma de decisiones.

· Debe “democratizarse” la evaluación del desempeño, incorporando a la ciudadanía en estos mecanismos (Colegios de Abogados, quejas personales, etc.)

Fin de las historias

Por ello cuando Roberto y Alfredo tuvieron la iniciativa de hablar con el juez y éste pudo explicarles el problema, sin querer, iniciaron un proceso de evaluación del desempeño, en donde se les dijo lo que ocurría y pudieron enmendar sus errores y ser mejores servidores en la función que desempeñan. La evaluación del desempeño es un mecanismo de nuevas oportunidades que permiten mejorar la labor que se realiza día a día y eso entendieron todos los actores de esta historia. Todos aprendieron de ese problema y el juez supo que debía establecer metas en su juzgado que sean conocidas por todos, para fijar los parámetros del desempeño que debe exigir a sus colaboradores y evaluarlos de manera periódica. Solo así el Juzgado pudo funcionar mejor.

Quizás si el viejo Secretario de Juzgado hubiera tenido una mejor oportunidad de servir al Estado, con un juez más comprensivo y humano con su personal, el funcionamiento de esa unidad jurisdiccional hubiese sido mejor. Aquí el funcionario fue bueno y actuó con responsabilidad; pero estas historias no guardan ese denominador común. Lamentablemente, además, esos jueces de antes suelen ser o son los Presidentes de ahora y es difícil que se pueda avanzar si no se establecen estos mecanismos que incentiven al personal y lo hagan partícipes de las decisiones.

NOTAS:

[1] Frederick Winslow Taylor, nació en Filadelfia, Estados Unidos, y es quien desarrolla la administración científica, buscando aumentar la eficiencia de la industria a través de la racionalización del trabajo.

[2] PONTIFES, Arturo Pontifes. Notas técnicas de la exposición preparada para la Tercer reunión del Foro Nacional de Profesionalización y Servicio Publico de Carrera. Santiago de Querétaro, Querétaro, 17 de mayo de 2002. www.e-local.gob.mx.

[3] La Democracia en América Latina. Hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos. Ed. Alfaguara. Buenos Aires, 2004.

[4] Ibidem. p. 39

[5] Existe un nexo evidente entre estabilidad democrática y pobreza, por lo que los sistemas políticos deben abrirse para eliminar la exclusiones y generar las condiciones para una mejor redistribución de la riqueza y una mayor igualdad. En eso deben mostrar la mayor eficacia y eficiencia, pues como dice Cotler la democracia no ha logrado modificar algunas condicionantes del viejo Estado y eso es un peligro muy grave para este proceso. El problema está además en la escasa visión de la clase dirigente y el mal funcionamiento de nuestra instituciones: “No obstante la instauración del régimen democrático, no se logró modificar la naturaleza y el funcionamiento del Estado por la presencia de factores internos y externos que obstaculizaron el cumplimiento de los derechos ciudadanos. De ahí que las expectativas depositadas en tal ordenamiento se hayan visto frustradas, porque el desempeño de los representantes políticos y de las instituciones públicas no se corresponden con las expectativas de la mayoría de la población...” Ibidem. p. 45

[6] BEHN, Robert D. El Sistema de Desempeño Mágico. Management Report, Vol. 2, Nº 5, Enero de 2005. Este autor considera que la evaluación del desempeño no es la clave sino el liderazgo. Señala que la evaluación del desempeño no puede ser entendida sino como un proceso continuo, no existiendo fórmulas mágicas que hacen que el responsable de políticas por la sola instauración del sistema de evaluación pueda ahora dedicarse a otra cosa. Apunta a que no puede crearse un conjunto de medidas de desempeño y observarlas al final del año fiscal, o seis meses después del final del año fiscal, cuando se publica el informe anual. Se debe verificar personalmente las mediciones con la mayor periodicidad posible, incluso semanal para este autor. Bhen cita el caso del Comisionado Wiliam Bratton del Departamento de Policía de la Ciudad de Nueva York quien reconoció que para que funcionaran sus planes, requirió la atención constante del liderazgo del más alto nivel. No solo es liderazgo; también es capacitación y entrenamiento, manejo de salarios, condiciones de trabajo, procesos de selección, etc.

[7] El enfoque de “buen gobierno” relaciona el problema de la capacidad del sector público con tres dimensiones: el desarrollo del recurso humano (sistemas y procesos de personal), el fortalecimiento organizacional (sistemas de gestión) y la reforma institucional (instituciones y sistemas a nivel macro). Merilee S. GRINDLE, Merilee S. “The Good Government Imperative. Human Resources, Organizations and Institutions” en Getting Good Government. Capacity Building in the Public Sectors of Developing Countries. Merilee S. Grindle, ed. Harvard University Press. Boston, MA. 1997. Cit por OSPINA B., Sonia. Construyendo capacidad institucional en América Latina: el papel de la evaluación como herramienta modernizadora. VII CONGRESO INTERNACIONAL DEL CLAD SOBRE LA REFORMA DEL ESTADO Y DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA. LISBOA, PORTUGAL, Octubre, 2002

[8] OSPINA b., Sonia. Op. Cit. p. 8

[9] Ibidem. loc. cit.

[10] Programas de Mejoramiento de la Gestión (PMG) constituyen compromisos institucionales para que un servicio público genere un esfuerzo por aumentar cualitativa o cuantitativamente respecto de los resultados históricos o hacia nuevos logros; están basados en un sofisticado sistema de medición de indicadores para documentar el cumplimiento de los compromisos. Este sistema se consolidó a partir de un proceso de negociación con la asociación de empleados públicos, para articular las estrategias de evaluación del desempeño individual con las del desempeño organizacional, lo que culminó con la creación de una ley que manda establecer incentivos para los funcionarios de los servicios que demuestren el cumplimiento de los objetivos contenidos en su Programa de Mejoramiento.

[11] OSPINA BOZZI, Sonia. Evaluación de la gestión pública: conceptos y aplicaciones en el caso latinoamericano. En: V Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Santo Domingo, Rep. Dominicana, 24 - 27 Oct. 2000

[12] VARGAS VIANCOS, Juan Enrique. Políticas de Modernización del sistema de personal en el Poder Judicial. En: CORPORACIÓN EXCELENCIA EN LA JUSTICIA. Reforma Judicial en América Latina: una tarea inconclusa. Bogotá, 1999. p. 179

[13] RIVERA-GIRA, Tirza. Nuevas Tendencias en organización judicial. En: CORPORACIÓN EXCELENCIA EN LA JUSTICIA. Op. Cit. p. 131

[14] Por eso como dice Vargas Viancos aún las destituciones de jueces por medios ilegales en busca de la ansiada reforma de la justicia no ha significado en ningún caso cambio positivo alguno, pues los nuevos jueces entraban al viejo orden. VARGAS VIANCOS, Juan Enrique. Op. Cit. p. 183

[15] El mecanismo de las Cumbres de Presidentes de Poderes Judiciales en Iberoamérica fue establecido en 1998, tomando como base los principios contenidos en la Declaración de Margarita de noviembre de 1997, adoptada en la VII Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno, e impulsado por la Corte Suprema de la República de Venezuela celebrada en marzo de 1998. Guarda conexión con las Cumbres de Jefes de Estado de Iberoamérica, en materia de administración de justicia

[16] “Art. 22. EVALUACION DEL DESEMPEÑO.- En garantía de la eficiencia y calidad del servicio público de justicia, puede establecerse un sistema de evaluación del rendimiento y comportamiento técnico profesional de los jueces.”

[17] Esta reunión es muy importante pues en ella se aprobó la Carta de Derechos de las Personas ante la Justicia en el Espacio Judicial Iberoamericano.

[18] Participaron representantes de los Poderes Judiciales de Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Costa Rica, Cuba, Chile, República Dominicana, Ecuador, El Salvador, España, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, Portugal, Puerto Rico, Uruguay y Venezuela.

[19] Si bien estos documentos son constituidos por los Poderes Judiciales y no generan una vinculación jurídica convencional, constituyen referencias muy importantes para estructurar un estándar global sobre la justicia en el mundo y en diversas regiones. Su importancia deriva de esta consideración. El hecho que paulatinamente este tipo de declaraciones sea más frecuentes e integren temas tan sustantivos, creo que desembocará en un tipo de fuente de derechos especial en el ámbito judicial, que habrá que considerar a futuro, más allá de lo que a veces con pocas consideraciones miramos cuando hablamos de las líricas declaraciones.

[20] DIEZ PICASO, Luis María. Régimen Constitucional del Poder Judicial. Ed. Civitas. Madrid, 1991. p. 34.

[21] Dictamen del 28 de octubre de 1992 (Comunicación Nº 263/1987, M. Gonzalez del Río c. Perú) Documento de la ONU CCPR/C/46/D/263/1987

[22] Comité de Derechos Humanos, Comentario General No. 29 - Estados de Emergencia (artículo

4), CCPR/C/21/Rev.1/Add.11, 31 de agosto de 2001

[23] El Estatuto Universal del Juez, fue aprobado por la Unión Internacional de Magistrados (IAJ-UIM) el 17 de noviembre de 1999. La IAJ-UIM fue fundada en 1953 como una organización internacional profesional y apolítica que agrupa no sólo jueces individuales, sino también asociaciones nacionales de magistrados. El principal objetivo de la Asociación, que abarca 67 asociaciones nacionales o grupos representativos de este tipo, es el de salvaguardar la independencia del sistema judicial, como un requisito esencial de la función judicial y garantía de los derechos humanos y la libertad.

[24] HAMMERGREN, Linn. Independencia judicial y rendición de cuentas: el balance cambiante en las metas de reforma. por Linn Hammergren. www.cejamericas.org.

[25] Ibidem.

[26] De hecho la Declaración de la VI Cumbre Iberoamericana de Presidentes de Cortes Supremas y Tribunales Supremos de Justicia, celebrada en Santa Cruz de Tenerife, Canarias, España, señaló que estos sistemas de evaluación del desempeño no deben afectar la independencia, mostrando una preocupación y acentuando la posibilidad de estructurarse una dicotomía en este aspecto.

[27] VARGAS VIANCOS. Juan Enrique. Op. Cit. p. 194

[28] Ibidem. loc. cit.

[29] HAMMERGREN, Linn. Quince años de reforma judicial en América Latina: dónde estamos y por qué no hemos progresado más. En: CORPORACIÓN EXCELENCIA EN LA JUSTICIA. Reforma Judicial en AMÉRICA Latina: una tarea inconclusa. Bogotá, 1999. p. 27

[30] La rendición de cuentas de los jueces es un tema controvertido. Lo es debido a la especificidad de la independencia que no tienen los demás funcionarios del Estado, que los hace inmune a órdenes de otros órganos y aún de las instancias superiores a ellos mismos. Entonces, ¿cómo deben rendir cuentas?. El problema es mayor debido a que cada juez resume en su totalidad al Poder Judicial, siendo que la rendición de cuentas también lo hace a estos niveles; es decir, la rendición de cuentas se canaliza a través de la institución judicial, la que en la mayoría de las veces tiene que asumir el activo y el pasivo de sus funcionarios. Sin embargo, un modo de rendición de cuentas debe ser a nuestro entender la evaluación del desempeño, en donde el juez debe explicar las razones de la manera en que opera su despacho, su producción e inclusive las resoluciones que ha emitido y que son ratificadas o revocadas por las instancias de revisión. Ello, no para cuestionar su actitud, ni para afectar su independencia; pero si quizás puede ser bueno saber más allá de la propia resolución.

[31] Hammergren señala que : “Una cosa es decirle a los jueces que tendrán que rendir cuentas por el uso de su presupuesto, sujetarse a procedimientos normales de auditoria y aun publicar estadísticas sobre el flujo de su trabajo. Otra es pedirles que expliquen sus fallos de otra manera que no sea la tradicional. Esa tradición en sí está sujeta a una variación considerable. A menudo requiere que los jueces preparen explicaciones escritas sobre cómo llegaron a una decisión. Sin embargo, esa explicación puede no estar disponible para el público, y la decisión misma puede ser revelada solamente a las partes interesadas. En algunos casos, las limitaciones en los recursos pueden presentar verdaderos problemas, pero en muchos otros, es una simple preferencia de evitar el escrutinio público y las críticas. Los funcionarios judiciales que han adoptado una mayor apertura pueden pasar ciertos momentos incómodos, pero hay una variedad de compensaciones positivas. Los tribunales han encontrado que esta es una forma de combatir la corrupción, mejorar la calidad y aumentar la comprensión del público.En teoría, por lo menos, también debiera desalentar la práctica de recurrir innecesariamente a los servicios judiciales, porque las partes tendrán una mejor idea de lo que probablemente serán los resultados. El punto no es, y debe enfatizarse, someter a los jueces a algún tipo de rendición de cuentas especial y pública por cada decisión, sino más bien el simple requerimiento de que sus juicios se conozcan como parte del curso normal de eventos. Y esto, quizás sorprendentemente, no es algo que requiera automáticamente cada sistema judicial. Aun en las mejores circunstancias, siempre habrá jueces que rompen las reglas y partes que piensan, con o sin razón, que su juez lo hizo. También puede sospecharse de mala conducta no sólo por parte del juez, sino también por parte de algunos miembros del personal administrativo. Como en cualquier profesión, el poder judicial ha preferido tratar tales problemas en privado y ocasionalmente, no reconocerlos. Sin embargo, cada vez más, el público está pidiendo no sólo que se reconozcan y se resuelvan los problemas, sino que también ello se haga en forma transparente.... Esto ha llevado a otras innovaciones sugeridas, por ejemplo, el ombudsman judicial u oficinas de inspección que funcionan fuera de la jerarquía judicial y ocasionalmente fuera del poder judicial".

[32] Cuántos problemas se presentan en el Perú con la famosa cláusula de control difuso que otorga la Constitución a todos los jueces cuando éstos no entienden adecuadamente la importancia de la inaplicación de una norma supuestamente lesiva del orden constitucional.

[33] Nos referimos a los jueces que tradicionalmente han operado sobre el manto de la plena independencia, frente a quienes siempre reclamaron al Estado que se le otorgue ésta.

[34] Sobre este punto Hammergren señala: “En muchos casos, una mayor independencia le ha dado control al poder judicial sobre los recursos que antes eran administrados por otras entidades (por ejemplo, el ministerio de justicia). Desafortunadamente, también ha aumentado la oportunidad de desperdiciar recursos o simplemente de cometer abusos. Aun los jueces que ejercen sumo cuidado en el desempeño de sus tareas profesionales pueden, por falta de experiencia, ignorancia o en ocasiones por mala intención, manejar los asuntos financieros y administrativos en una forma mucho más displicente ... Muchos funcionarios judiciales mantienen estadísticas sobre su carga de trabajo u otras medidas sobre su actuación, pero no las dan a conocer, de nuevo citando la necesidad de proteger su independencia. En muchos países, aún se está dando un debate sobre si los jueces o el poder judicial en su totalidad debieran estar sujetos a los mismos estándares de rendición de cuentas sobre estos detalles administrativos y operativos como lo está el resto del sector público...”.

[35] Por ejemplo, el gasto público en el sector justicia en Colombia se incrementó de 0.65% en 1990 a 1.14% en 1996, lo que implica un aumento sostenido de 17% anual.

[36] VARGAS VIANCOS, Juan Enrique. Op. Cit. p. 195

[37] Y, justamente, este nuevo modelo autocrático lo que asume primero en su nueva dinámica es la afectación de los poderes judiciales, produciendo una extraña sociedad con la judicatura, a partir de la cual se construye el modelo político negativo, que lo que hace finalmente es mediatizar los derechos a las personas y establecer la persecución política desde el propio plano judicial, con lo cual se cumplen supuestas formas democráticas, pero se niega el estado de derecho.

[38] Caso Velásquez Rodríguez, sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos del 29 de julio de 1988, Serie C No. 4, párr. 165; y Caso Godínez Cruz, sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos del 20 de

enero de 1989, Serie C No. 5 , párr. 174.

[39] VARGAS VIANCOS, Juan Enrique. Op. Cit. p. 193

[40] OBANDO PRESTOL, Roberto Iván. Los mecanismos de evaluación del desempeño de jueces en la República Dominicana: situación actual y propuestas de reforma. En: XV Concurso de Ensayos del CLAD "Control y Evaluación del Desempeño Gubernamental". Caracas, 2001. p. 67

[41] Se consideran factor de calidad la conducción de la gestión procesal (habilidad para manejar las audiencias como director de las mismas). Además, la redacción de sentencias sólidas, coherentes y bien fundamentadas.

[42] Se establecen diversos parámetros. Uno de ellos es la evacuación de resoluciones o conclusiones de los procesos, teniendo en cuenta el porcentaje de lo ingresado. Así quienes resuelven el 90% de lo que ingresa tienen el mayor puntaje.

(*) Abogado, profesor universitario, ex Viceministro de Justicia del Perú, consultor internacional en temas judiciales.

	Derecho y Cambio Social

		CARRERA JUDICIAL Y EVALUACION DEL DESEMPEÑO Juan F. Jiménez Mayor (*)

Derecho y Cambio Social