ESTUDO DE IMPACTO AMBIENTAL

Heraldo Felipe de Faria (*)

STUDY OF AMBIENT IMPACT

1. Introdução. 2. Legislação Ambiental em Outros Países. 3. Princípio do Desenvolvimento Sustentável. 4. Princípio do Poluidor- Pagador. 5. Princípio da Participação. 6 Princípio da Prevenção. 7. Do Estudo de Impacto Ambiental (Eia/Rima). Considerações Finais. Referências.

1 Introdução

No Brasil, a utilização do meio ambiente caracterizou-se pela exploração desordenada e predatória. Após a independência em 1822, tanto o governo imperial quanto a República, preocuparam-se primeiramente em consolidar a ocupação do vasto território brasileiro, então praticamente despovoado. A expansão das atividades agrícola, de pecuária e industrial ignoraram qualquer cuidado com a proteção, levando a destruição do meio ambiente e prevalecendo assim o interesse comercial. A atividade comercial e industrial foram implantadas como se os recursos ambientais fossem inesgotáveis.

Desde cedo incorporou-se a cultura brasileira a idéia de que a devastação da natureza e a poluição significavam progresso e desenvolvimento. As primeiras normas protetoras surgem com o Código Penal de 1830, contendo dispositivos que puniam o corte ilegal de madeiras. Posteriormente o Código Civil de 1916 trouxe normas de proteção aos direitos de vizinhança, os quais refletiam no meio ambiente. Depois do Código Civil, veio o Regulamento de Saúde Pública (Decreto 16.300 de 31.12.1923), que criou uma Inspetoria de Higiene Industrial e Profissional.  Na década de 30, o governo começa a controlar a utilização de alguns recursos naturais. São criados os Códigos das Águas e da Mineração;  O primeiro Código Florestal em 1934;  a Proteção ao Patrimônio Histórico em 1937 e o Código da Pesca em 1938.

Contudo nessa época, a gestão de cada recurso fazia-se por meio de ações isoladas e descoordenadas, servindo à preservação de reservas para uso futuro. Em 1965 com a promulgação do Estatuto da Terra e o Código Florestal, possibilitou-se o aparecimento da moderna legislação ambiental, criando condições para que o Poder Público interferisse nas atividades econômicas que modificam o ambiente. Todavia a tutela jurídica do meio ambiente aparecia nesses diplomas legais de forma circunstancial. Somente na década de setenta se tornou efetiva a consciência da importância da tutela do meio ambiente, contribuição dada também pela realização da Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente em Estocolmo, na Suécia, em 1972, que para muitos, foi o marco histórico da efetivação da tutela do meio ambiente.

Diversos diplomas legais foram gerados, a partir de então, para regular alguns aspectos ambientais e atribuir a certos órgãos públicos a responsabilidade de proteger o meio ambiente. Em 1973, o governo brasileiro criou a SEMA - Secretaria Especial do Meio Ambiente, vinculada ao Ministério do Interior, em resposta as recomendações da Conferência das Nações Unidas. A  SEMA recebeu entre outras, a atribuição de coordenar as ações dos órgãos governamentais relativas a proteção ambiental e ao uso dos recursos naturais. Os programas de controle ambiental e a complementação da legislação federal, por meio de normas e padrões de qualidade referentes a alguns componentes do meio ambiente, passam então, a ser executadas pela SEMA e pelas entidades estaduais criadas a partir de 1974 .

O passo decisivo para propiciar a integração dos órgãos e instituições de todas as esferas de governo, de algum modo envolvidos com a questão ambiental e levá-las a consideração de outros segmentos da sociedade, foi a promulgação da Lei  6.938, de 31 de agosto de 1981, que instituiu a Política Nacional do Meio Ambiente e seus instrumentos, criando o SISNAMA – Sistema Nacional do Meio Ambiente e o CONAMA – Conselho Nacional do Meio Ambiente. Ainda nos anos oitenta, a evolução do direito ambiental se acelerou com o advento da Lei 7.347 de 24.07.1985, que instituiu a Ação Civil Pública, importante instrumento Social no tocante ao meio ambiente e finalmente com a promulgação da nova Constituição Federal de 1988, que saltou aos olhos de todos, pois emberçou capítulo visando tutelar o direito ambiental. Em 1989 foi criado o IBAMA - Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis, reunindo atribuições da SEMA, do  IBDF – Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal e da Superintendência do Desenvolvimento da Borracha e da Pesca.

Pouco depois foi sancionada a Lei 7.804 de 18 de julho de 1989, que modificou a Lei 6.938/81, conservando entretanto os seus principais dispositivos. O Decreto 99.274 de 6 de julho de 1990, por sua vez, reformulou a regulamentação anterior no sentido de  adaptá-la à reorganização administrativa.

2 Legislação Ambiental em Outros Países

O primeiro país a institucionalizar o processo de AIA foi os EUA, através do  NEPA – National Environmental Policy Act, em 1970.  Logo depois este instrumento foi adotado por outros países. A partir de 1988, outros países membros da Comunidade Européia foram obrigados a adotar também esse instrumento, por grande influência inclusive, de outros grupos sociais atingidos  pela degradação ambiental. Atualmente todos os organismos internacionais que financiam projetos exigem avaliações ambientais.

Na França a lei que prevê  a proteção ambiental foi regulamentada em 1977, prevendo a elaboração de estudos de impacto ambiental antes da tomada de decisão de certas categorias de empreendimentos. O Ministério do Meio Ambiente tem feito estudos constantes para alteração dos procedimentos adotados, tais como;  para empreendimentos de menor impacto são exigidos “Nota de Impacto”, nos quais são apresentadas as possíveis conseqüências ambientais e condições necessárias para que o empreendimento respeito o meio ambiente.

Há uma colaboração em relação ao empreendedor, público ou privado, considerando com maior peso a variável ambiental desde a fase de planejamento. Este aspecto facilita a participação da população e ainda informa sobre as implicações ambientais do empreendimento. A responsabilidade pela elaboração do estudo é do empreendedor, podendo em casos especiais, por decreto, ser delegada a instituições públicas.

Na Grã-Bretanha antes de 1988, não existia sistema formal, porém vários estudos não obrigatórios vinham sendo feitos. Após 1988, as exigências  tem sido implementadas através de regulamentos que complementam e emendam as leis existentes. O estudo é elaborado pelo empreendedor, com a participação da população, porém de forma muito formal, o que inibe a manifestação espontânea. O resultado da análise é feita pela autoridade local, que torna pública a decisão.

No Canadá, a partir de 1972, as leis permitiram reforçar as medidas de prevenção e as de participação pública. Nos empreendimentos menores, é exigido um estudo das repercussões ambientais. As audiências públicas são realizadas apenas para empreendimentos muito importantes, o que torna o processo bastante célere.

O meio ambiente foi definido pelo legislador infraconstitucional, na Lei 6.938/81, da Política Nacional do Meio Ambiente, no artigo 3º, I, que assim tratou:

Art. 3º. Para os fins previstos nesta Lei, entende-se por:

I – meio ambiente: o conjunto de condições, leis, influências e intereações de ordem física, química e biológica, que permite, abriga e rege a vida e em todas as duas formas.[1]

O doutrinador José Afonso da Silva se pronuncia sobre o conceito de meio ambiente: “O meio ambiente, assim, a interação do conjunto de elementos naturais, artificiais e culturais que propiciem o desenvolvimento equilibrado da vida em todas as suas formas”. [2]

Leciona Toshio Mukai que direito Ambiental:  “é um conjunto de normas e institutos jurídicos pertencentes a vários ramos do Direito, reunidos por sua função instrumental para a disciplina do comportamento humano em relação ao seu meio ambiente.”[3]

Willian Freire define direito ambiental como: “o conjunto de normas que regem as relações do homem com o meio ambiente”.[4]

Para o autor Paulo Affonso Leme Machado, o direito ambiental: “é um direito sistematizador, que faz a articulação, da doutrina e da jurisprudência, concernente aos elementos que integram o ambiente”.[5]

Com a evolução comercial e industrial e a constante preocupação com o meio ambiente bem como a elaboração de legislação pertinente, criou-se princípios norteadores destas regras de conduta na sociedade contemporânea.

Na posição de Elida Séguin, estes princípios possuem três características gerais:

...são regras geralmente não escritas e latentes no grupo social que

intuitivamente as agasalha em seu seio; tem como origem a própria tradição jurídico-social, o que justifica o seu acolhimento na esfera doutrinária e jurisprudencial; exprimem um direito objetivo.7

São diversos os princípios de Direito Ambiental para os doutrinadores, desta forma se fará no presente trabalho um estudo dos principais princípios que norteiam a tutela jurídica do meio ambiente.

3 Princípio do Desenvolvimento Sustentável

O Princípio do Desenvolvimento Sustentável encontra-se esculpido no caput do artigo 225 da Constituição Federal de 1988: “Art. 225. Todos tem direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso do povo e essencial a sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e a coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações”.8

Este Princípio se originou da constatação de que os recursos ambientais são esgotáveis, não sendo admissível que as atividades econômicas se desenvolvam alheias a esta circunstância.  Isto posto, cristalino está, que a sociedade passou a reclamar do Estado, papel ativo na defesa dos valores ambientais, exigindo um ponto de equilíbrio entre o desenvolvimento social, o crescimento econômico e a utilização dos recursos naturais.

Desta forma, este conceito principio lógico do direito ambiental, travestiu-se de grande valia à tutela jurídica do meio ambiente, que assim, procurou harmonizar a coexistência do desenvolvimento econômico e a preservação do meio ambiente.

4 Princípio do Poluidor- Pagador

Neste princípio podem ser identificadas duas órbitas de entendimento; a primeira seria a busca para se evitar a ocorrência do dano ao meio ambiente e a segunda seria a reparação do dano, se este efetivamente ocorresse.

Assim, entende-se que este princípio, num primeiro momento, exigiu do poluidor o pagamento das despesas diretas e indiretas de medidas preventivas e de controle de poluição, entre elas, custear as despesas com a realização do EIA/RIMA (Estudo Prévio de Impacto Ambiental / Relatório de Impacto Ambiental). Numa segunda órbita de alcance, esclarece este princípio que o poluidor, será responsável pela reparação do dano causado em  razão de atividade desenvolvida, independente do dolo ou culpa.

O princípio em tela está previsto na Constituição Federal de 1988, artigo 225, parágrafo 3º. Artigo 225, parágrafo 3º. “As condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais e administrativas, independentemente da obrigação de reparar os danos causados”.9

5 Princípio da Participação

Importante princípio que está inserido no caput do artigo 225 da Constituição Federal de 1988, consagrando a atuação do Estado e da sociedade civil na proteção e preservação do meio ambiente. Trata-se de um dever da sociedade e do Estado a proteção à tutela ambiental, lembrando que a comissão participativa seria um prejuízo que toda a sociedade teria que suportar. A constituição buscou trazer consciência ecológica à população titular do direito ao meio ambiente equilibrado, assegurando a efetivação do principio da participação na guarda desde direito.

Importante assinalar que a Lei 6.938/81 que trata da Política Nacional do Meio Ambiente já trazia em seu artigo 2º, inciso X, a importância da educação ambiental a todos os níveis de ensino, com o intuito de capacitar a sociedade na defesa do meio ambiente. Ademais, mesmo sendo do Estado o dever de custódia do ambiente, não elide o dever da população em atuar na preservação desse bem.

6 Princípio da Prevenção

O Princípio da Prevenção se reveste de importância singular, vez que determinados danos ambientais são irreversíveis e irreparáveis.

Agasalhado no caput do artigo 225 da Constituição Federal de 1988, ao preceituar a proteção e a preservação do meio ambiente, o aludido princípio somente será plenamente eficaz se for desenvolvida educação ambiental como instrumento de conscientização.

Entretanto a realidade é diferente e deixa visível a não contemplação da consciência ecológica, de maneira que outros instrumentos se tornam necessários para a efetiva e fundamental prevenção ambiental.

Isto posto, de reveste de importância capital o Estudo de Impacto Ambiental e seu relatório (EIA/RIMA), como instrumento controlador das atividades empreendedoras.

O princípio em tela se positiva na ação administrativa e coercitiva do Estado, buscando assim a efetivação do crescimento sustentável.

Leciona Elide Séguin, a cerca da prevenção:

incerteza do dano ambiental; tipologia do risco ou da ameaça; custo das medidas de prevenção; implementação imediata das medidas de prevenção  ou não adiamento; correlação entre este princípio e os estatutos pela atual Constituição Federal para pautar a atuação da Administração Pública em especial o da Eficiência; a inversão do ônus da prova em proveito do Meio Ambiente.10

Precioso foi a integração do princípio da Precaução ao Princípio da Prevenção pela Declaração do Rio, durante a realização da ECO 92, originada da Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento. Ambos são utilizados em conjunto pra analisar as atividades que podem representar grande degradação ao meio ambiente.

A declaração prescreveu desta forma o Princípio da Precaução:

Sempre que houver perigo de ocorrência de um dano grave ou irreversível, a falta de certeza científica absoluta não deverá ser utilizada como razão para adiar-se a adoção de medidas eficazes para impedir a degradação do meio ambiente, sobretudo em função dos custos dessas medidas, ou seja, mesmo que haja controvérsias no plano científico com relação aos efeitos nocivos de determinadas atividades sobre o meio ambiente, em atenção ao princípio da precaução essas atividades deverão ser evitadas ou rigorosamente controladas.11

Oportuno salientar que no princípio da prevenção, previne-se porque se sabe quais as conseqüências de se iniciar e prosseguir com determinada ação ou empreendimento, de maneira que o nexo causal é cientificamente comprovado.

7 Do Estudo de Impacto Ambiental (Eia/Rima)

A experiência tem demonstrado que em matéria ambiental é melhor prevenir do que remediar, posto que nem sempre é possível reverter o dano ambiental instalado.

Desta forma, é de suma importância a adoção de medidas preventivas que ajudem a coibir as ações predatórias ambientais.

O Estudo de Impacto Ambiental e seu respectivo relatório, é sem dúvida, instrumento eficaz de prevenção e degradação de nosso entorno.

O Impacto Ambiental é conceituado da seguinte forma pelo escritor Willian Freire,  “toda atividade que produz dano ao ambiente. Pode ser favorável ou não. É qualificável e algumas vezes, quantificável”.12

O autor José  Afonso da Silva afirma que; “Impacto Ambiental é pois qualquer degradação do meio ambiente, qualquer alteração dos atributos deste”.13

Apesar destes conceitos, a legislação se incumbiu de definir legalmente o Impacto Ambiental, que se acha esculpido no artigo 1º da Resolução 01/86 do  CONAMA, assim asseverado:

...considera-se impacto ambiental qualquer alteração das propriedades físicas, químicas e biológicas do meio ambiente, causada por qualquer forma de matéria ou energia resultante das atividades humanas que, direta ou indiretamente, afeta:  I – a saúde, a segurança e o bem estar da população; II – as atividades sociais e econômicas; III – a biota;  IV – as condições estéticas e sanitárias do meio ambiente  e V – a qualidade dos recursos ambientais.14

Conclui-se desta forma, que o Estudo de Impacto Ambiental é um procedimento que tem por objetivo nuclear, avaliar e identificar as proporções das possíveis alterações que determinada atividade poderia ocasionar ao meio ambiente.

O Estudo de Impacto Ambiental é um procedimento técnico e instrumento da Política Nacional do Meio Ambiente, que tem por finalidade identificar e avaliar as alterações que possam ser causadas ao ambiente.

Como observa Nelson R. Bugalho, o Estudo de Impacto Ambiental tem por finalidade, “apontar quais os reflexos negativos, diretos e indiretos que da obra ou atividade resultarão sobre o meio ambiente, e ainda, se for o caso, estabelecer quais as medias de mitigação podem ser realizadas para minimizar os efeitos no ambiente”.15

Por realizar-se mediante procedimento de direito público, no qual o ser resultado será  vinculativo para a decisão do órgão ambiental, o estudo deve seguir os princípios que regem a Administração Pública, como o princípio da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, do poder vinculado.

Nessa esteira, o Estudo de Impacto Ambiental, não pode constituir-se em instrumento que favoreça a arbitrariedade administrativa, de modo que os critérios para a análise do mesmo, são meramente técnicos. Os abusos ou exigências absurdas poderão ser questionados tanto administrativamente, quanto judicialmente.

Conforme já mencionado, o Estudo de Impacto Ambiental foi erigido à norma constitucional, pela constituição de 1988, ao prever no artigo 225, parágrafo 1º, inciso IV que:

Artigo 225, parágrafo 1º - Para assegurar a efetividade desse direito Incumbe ao Poder Público:

Inciso IV – exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade.16

Extrai-se do aludido dispositivo que, o Estudo Prévio de Impacto Ambiental é obrigatório e deve sempre preceder a implementação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação ambiental, cumprindo observar que a cada novo licenciamento da atividade, será possível a exigência de um novo estudo. Alvo de críticas de diversos doutrinadores, por não definir conceito jurídico, a citada “significativa degradação”, inaugurou nova relação entre meio ambiente e a ocupação empreendedora. Pela ótica de seus críticos, tal expressão possibilita a omissão e dificulta a tarefa dos intérpretes da norma em relação a importância do dano a ser causado ao meio ambiente pela ação empreendedora.  Na fase das atividades técnicas, a  Resolução 01/86, artigo 6º do CONAMA, determina as seguintes atividades na elaboração do Estudo de Impacto Ambiental.

I - Diagnóstico ambiental da área de influência do projeto, através de completa descrição e análise dos recursos ambientais e suas interaçoes, tais como existem, de modo a caracterizar a situação ambiental da área, antes da implantação do projeto, considerado:

a)  o meio físico – o subsolo, as águas, o ar e o clima, destacando os recursos minerais, a topografia, os tipos e aptidões do solo, os corpos  d’agua, o regime hidrológico, as  correntes marinhas e as correntes atmosféricas;

b)     o meio biológico e os ecossistemas naturais – a fauna e a flora, destacando  as espécies indicadoras da qualidade ambiental, de valor científico e econômico, raras e ameaçadas de extinção, e as áreas de preservação permanente;

c)      o meio sócio-econômico – o uso e ocupação do solo, os usos da água e a situação sócio-econômica, destacando sítios e monumentos arqueológicos, históricos e culturais da comunidade, as relações de dependência entre a sociedade local e os recursos ambientais e a potencial utilização futura desses recursos.

II - A análise  dos impactos ambientais do projeto e de suas alternativas, através de identificação, previsão de magnitude e interpretação da importância dos prováveis impactos relevantes, discriminando os impactos positivos e negativos (benéficos e adversos), diretos e indiretos, imediatos e a médio e longo prazos, temporários e permanentes, seu grau de reversibilidade , suas propriedades cumulativas e sinérgicas a distribuição dos ônus e benefícios sociais.

III - Definição das medidas mitigadoras dos impactos negativos, entre elas os equipamentos de controle de sistemas de tratamento de despejos avaliando a eficiência de cada uma delas.

IV - Elaboração do programa de acompanhamento e monitoramento dos

Impactos positivos e negativos, indicando os fatores e parâmetros a serem considerados.16

Ainda em relação a feitura do Estudo de Impacto Ambiental, os doutrinadores Edis Milaré e Antonio Herman V. Benjamim, asseveram;

... a seriedade com que a matéria merece ser tratada recomenda permaneça o órgão público ambiental fora do processo executório do EIA, articulado com pessoal técnico especializado, precisamente para fazer a contraface das equipes elaboradoras do EIA/RIMA, custeadas pelos empreendedores. Dessa forma – pondera Alaor Caffé Alves – ‘a neutralidade dos estudos de impacto ambiental será garantida não por uma eventual (é até mesmo impossível) independência da equipe elaborada do estudo em face do proponente, mas sim precisamente pela existência de uma contra-equipe técnica governamental que examinará o EIA/RIMA, do ponto de vista do interesse público envolvido’.17

Pontificado está que o Estudo de Impacto Ambiental e seu respectivo relatório situa-se como um efetivo equilíbrio nas ambições comerciais e sua atuação, notadamente na ocupação do meio ambiente. Aquilo que num pretérito recente servia apenas  de quintal das atividades comerciais e industriais, é hoje alvo de proteção e tutela estatal, visando assegurar condições razoáveis, inerentes a vida no planeta.  Nesta linha, Edis Milaré e Antonio Herman V. Benjamin afirmam;

o EIA, como veremos, atua, fundamentalmente, na esfera da discricionariedade da Administração Pública. Seu papel  é limitar, no plano da decisão ambiental, a liberdade de atuação do administrador . Se o EIA é limite da decisão administrativa, não se confunde, pois, com a decisão administrativa em si. Sendo momento preparatório da decisão , o EIA a orienta, informa, fundamenta e restringe mas, tecnicamente falando, não a integra como um  dos seus elementos internos. É parte do procedimento decisório mas não é componente interior da decisão administrativa”.18

Se num passado não remoto, apenas a conveniência político-administrativa determinava a instalação do empreendimento, podemos afirmar que a hodierna legislação ambiental, é nuclear e limitadora em relação ao empreendedor-predador.

Considerações Finais

O direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado é direito fundamental, que a doutrina fixou como de terceira geração, e se realiza de modo difuso.

Para a efetivação da tutela desse direito são mais eficazes as providências tomadas em caráter preventivo, de sorte que uma vez ocorrido o dano ecológico, este pode ser irreversível e irreparável.

Assim o Estudo de Impacto Ambiental representa hoje um dos instrumentos fundamentais na proteção do meio ambiente, e a sua aplicação deve seguir princípios e objetivos definidos na Lei de Política Nacional do Meio Ambiente.

Sobredita Lei juntamente com a Constituição Federal asseverou a necessidade da publicidade desse estudo, portanto, requisito essencial, que dá oportunidade a todos os interessados, inclusive aos cidadãos, à apreciação do Estudo de Impacto Ambiental, viabilizando a fiscalização do cumprimento das normas exigidas para a realização do referido estudo.

Todavia, para que isso ocorra de maneira eficaz, necessário se faz à atuação de toda a sociedade, tanto na participação dos estudos de impacto ambiental, como na defesa do meio ambiente, como bem comum.

Além disso, a cuidadosa apreciação e aprovação dos órgãos responsáveis ao Estudo de Impacto Ambiental, ensejariam a efetividade desse instrumento como forma de prevenção ao dano ambiental.

Ademais, o Estado cumprindo sua tarefa de aplicar corretamente a punição ao poluidor, coibiria a prática de agressões ao meio ambiente.

Mas nenhuma ação, por mais coercitiva que seja, terá mais poder do que a conscientização em relação a importância do meio ambiente devidamente equilibrado, para a sobrevivência de nossa espécie no planeta.  A já demonstrada fragilidade humana, sucumbe  de forma estarrecedora, em habitat adverso.

Isto posto, resta a catastrófica conclusão; a falta de respeito em relação ao meio ambiente, sistema perfeito de vida que o homem encontrou, o conduz de forma irremediável, ao suicídio coletivo.

Finalmente, uma legislação ambiental mais rigorosa, que impõe multas severas aos predadores ambientais, também seria uma maneira de desestimular a ação danosa ao meio ambiente.

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(*) Mestrando em Direito pela Universidade de Marília – SP – Brasil . Especialista em Direito Civil e Processo Civil pelo  CESUSC – Faculdade de Ciências Sociais de Florianópolis. Graduado em Direito pela Faculdade Paranaense.

E-mail: hff06@hotmail.com.