Revista Jurídica Cajamarca |
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El control constitucionalElena Mercedes Barrueto Salas (*) |
INTRODUCCIÓNEn esta oportunidad me complace mucho presentar este trabajo, en el cual he puesto mi mayor esfuerzo, ya que el tema tratado en él resulta ser trascendental en todo Estado Moderno de Derecho: “El Control Constitucional”. En
el desarrollo del tema iremos viendo la gran importancia
que tiene el mantener la supremacía de la Constitución en cada
ordenamiento jurídico interno, puesto
que limita el actuar de las personas que tienen en sus manos el
poder, además de esto, otorga seguridad a todos y cada uno de nosotros
como integrantes de un Estado. En
esta oportunidad he tratado de rescatar los puntos más importantes en
lo que se refiere al tema , desde un punto de vista netamente jurídico,
con la finalidad de que se
pueda entender con suma claridad lo que implica el Control
Constitucional . El
tema resulta ser bastante
amplio, por lo cual sería ingenuo imaginar
que en la monografía que presento queda agotado todo lo
referente a esta materia jurídica. En realidad e tratado de considerar
los elementos esenciales, y fundamentales por supuesto, con la finalidad
de tener un conocimiento pleno de lo que implica el Control de la
Constitucionalidad y sentar el cimiento para iniciar una amplia
investigación acerca de del tema en referencia. Asimismo
debo manifestar que más que una simple descripción, he tratado por
sobre todas las cosas hacer un análisis crítico del tema, y no por un
simple capricho, sino porque creo que esa actitud crítica es lo que
debe caracterizar a los alumnos de Derecho. EL CONTROL CONSTITUCIONAL. I. EL PRINCIPIO DE LA SUPREMACÍA DE LA NORMA CONSTITUCIONAL: Como
tema introductorio necesario para el desarrollo de lo referente a lo que
es el Control Constitucional, está el Principio de la Supremacía de la
Norma Constitucional; puesto que la existencia del primero es
consecuencia directa del segundo. Es menester aclarar en este punto, que
al referirme a una consecuencia directa lo hago tomando en cuenta que
para la real existencia o la concretización, de este principio, es
necesario contar con mecanismo que permitan asegurar a la Constitución
como suprema norma. Mas no me refiero a que la simple existencia del
Principio de la Supremacía de la Constitución da lugar al mecanismo de
control constitucional; así la Constitución de 1856 señalaba en su
artículo 10 que “es nula toda ley contraria a la Constitución”,
sin embargo la incorporación de este principio no determinaba de por sí
la existencia de la institución del Control Constitucional.(1) Teniendo
en cuenta que la Constitución de un país es la norma jurídica que
rige su vida, su destino y sobre todo otorga seguridad en el actuar de
absolutamente todos los integrantes de un Estado, es evidente su
naturaleza de superioridad sobre cualquier otra norma. Y digo
"absolutamente todos”refiriéndome tanto a quienes ejercen el
poder político como a cualquier otro ciudadano. Así Herrera Paulsen señala
“La ley es el procedimiento de gobierno y ella debe ligarse a la idea
de Derecho, vale decir, al documento escrito que la expresa: la
Constitución”.(2) El
Principio de la Supremacía de la Norma Constitucional implica que el
legislador en función del correcto desempeño de sus funciones, tiene
terminantemente prohibido aprobar leyes que contradigan en el fondo y en
la forma el contenido de la Constitución; si éste hiciese lo contrario
estaría atentando contra él mismo, puesto que destruye o le niega
validez al documento que le otorga formalidad a su actuar como tal. Además
de esto, citando nuevamente a Herrera Paulsen “se excedería en su
competencia ya que desconocer la Constitución equivale a modificarla y
sólo el órgano especial que la propia Constitución suele preceptuar,
está calificado para proceder a su revisión”. Con
respecto a lo que acabo de afirmar en líneas anteriores
-considerar a la Constitución como norma de normas- Carlos Sáchica
Aponte hace la siguiente crítica : “Lo primero que yo encuentro es un
afán de totalizar, de universalizar los efectos de la norma jurídica
constitucional, hasta que el punto de que todo el orden jurídico esté
predeterminado e inmerso en las cláusulas y en los esquemas de la
Constitución. Creando así una especie de sistema cerrado, ciego a toda
consideración de aquello que no haya sido previsto en la Constitución”(3). Al
respecto debo manifestar que sigo manteniendo mi punto de vista puesto
que la supremacía de la Norma Constitucional limita y guía el actuar
del legislador. Me pregunto ¿qué sucedería si la Constitución no
ocupara el lugar que ostenta? Pues creo que no tendría sentido su
existencia, por eso es necesario aclarar que la última frase de lo
citado da a entender que la
Constitución cierra las puertas a lo que no está previsto en ella, sin
embargo creo que esta afirmación no es cierta, puesto que en realidad
las puertas están cerradas para toda aquella norma que la contradiga
,lo cual es totalmente diferente a no estar contenida en ella. En
nuestro actual ordenamiento jurídico el principio de la Supremacía de
la Norma Constitucional se encuentra cobijado en
el artículo 51 de la Constitución. En este artículo se
estatuyen las normas esenciales del sistema jurídico, señalándose de
manera general la jerarquía de las mismas, estando a la cabeza por
supuesto la Constitución y le siguen de manera descendiente otros tipos
de normas jurídicas, siendo señalada expresamente sólo la ley. II. ¿QUÉ ES EL CONTROL CONSTITUCIONAL?: Quisiera
empezar el desarrollo de este tema citando la siguiente frase: Un
sistema jurídico en el cual “los actos inconstitucionales y en
particular las leyes inconstitucionales se mantienen válidos -no
pudiendo anular su inconstitucionalidad- equivale más o menos, del
punto de vista estrictamente jurídico, a un deseo sin fuerza
obligatoria”.(4) Me
pareció indispensable citar como punto inicial el párrafo anterior por
la sencilla razón de que considerar a la Constitución como base del
ordenamiento jurídico de un país no es suficiente para poder hacer
realidad el principio de Supremacía de la Ley Constitucional. Es
menester la implementación de un mecanismo que en la práctica tenga
como finalidad proteger a la Constitución, así como fiscalizar o
verificar si es que la Constitución ha sido ultrajada y sobre esto
adoptar una decisión que puede ser afirmativa o negativa. Esto último
implica que a través de este mecanismo se puede llegar a inaplicar una
norma que resulte ser inconstitucional, o se puede llegar también a la
conclusión que determinada norma no es inconstitucional armonizando y
compatibilizándola con la Constitución. Este mecanismo actuante y
protector de la Constitución es denominado Control
Constitucional , el cual adopta también otras denominaciones, así
por ejemplo: Defensa constitucional, Justicia Constitucional, Jurisdicción
Constitucional o revisión Constitucional.(5) Es
menester señalar que el
Control Constitucional no solamente incluye la
“constitucionalidad”de las leyes sino también la “legalidad” de
las normas administrativas de carácter general y además de esto la
protección de los derechos de la persona. Con una intención más política
que jurídica, hay quienes definen al Control Constitucional como
"un mecanismo de un proyecto político a largo plazo”(6).
Definición que a mi parecer es totalmente cierta puesto que la
Constitución de un país refleja de algún modo la coyuntura política
que se vive en un determinado espacio y tiempo con miras, por supuesto,
al futuro, sin embargo creo que para los fines de esta monografía esta
definición no es de mayor utilidad, puesto que buscamos conceptualizar
el control constitucional desde un punto de vista netamente jurídico. III.
SISTEMAS DE CONTROL CONSTITUCIONAL: Para
la doctrina existen una pluralidad de sistemas de control, determinados
por distintos aspectos. Así por ejemplo “según el ámbito
constitucional protegido”el control puede recaer sobre cualquier
contenido de la Constitución o limitarse al área de los derechos
individuales o tal vez sustraer algunas cuestiones que resulten ser de
carácter político; puede clasificarse el control constitucional “según
el sujeto legitimado”; “según el efecto del control”y “según
el órgano que toma a su cargo el control”. En
esta oportunidad analizaremos el sistema de control según el último
aspecto mencionado, puesto que a través de él se podrá manejar con
mayor facilidad el tratamiento que se le da al Control Constitucional en
nuestro actual ordenamiento jurídico. Así tenemos: 1.
SISTEMA POLÍTICO O NO JURISDICCIONAL: Este
sistema sitúa al Control Constitucional fuera de la administración de
justicia, otorgándole la función de controlar la constitucionalidad de
las normas jurídicas a un órgano determinado que en este caso es el
Congreso, Parlamento o Cámara Legislativa, es decir, que serán los
mismos que dictan las leyes quienes determinen si es que contradicen a
la Constitución, ya sea en la forma o en el fondo. Al
tratar el tema referido a la supremacía de la Norma Constitucional, señalamos
que el Control Constitucional es una manera de limitar al legislador en
su actuar. Ahora bien, yo me pregunto qué se puede esperar de un
control que se encuentra en las mismas manos del controlado?;
personalmente pienso que este tipo de control no resulta idóneo, puesto
que si efectivamente se desea controlar la constitucionalidad o no de
una ley, se necesita de un órgano totalmente imparcial y que no tenga
ningún interés particular que defender. Sin embargo existen quienes
son partícipes del control político basándose específicamente en el
principio de división de poderes; para sustentar su posición
manifiestan que cada uno de ellos son independientes y sin que ninguno
pueda intervenir en las funciones de otro. Dicho de otro modo, si la ley
es producto de la función legislativa, será sólo en aplicación
de esta función que pierda sus efectos.(6) Esta forma de control es el caso del Sistema francés, a través del cual el gobierno tiene la facultad de someter a consideraciones del Consejo una ley votada por el parlamento que éste considera contraria a la Constitución, de igual manera el parlamento puede hacerlo respecto de los actos de gobierno.(7) 2.
SISTEMA JURISDICCIONAL: 2.1.CONCEPTO DE
JURISDICCIÓN: Es
necesario dejar en claro cual es el concepto que actualmente se maneja
sobre Jurisdicción, esto con la finalidad de sustentar la ubicación de
los sistemas difuso y concentrado en el sistema jurisdiccional. Ahora
bien, muchas veces cuando se nos pregunta ¿qué entendemos por
jurisdicción? Relacionamos a este término ya sea con un determinado ámbito
territorial; o con el poder que ejercen determinados órganos públicos
(Poder Judicial específicamente); con la competencia; y, por último,
con la función del Estado. La primera de las acepciones, aceptada en muchas legislaciones, técnicamente no es la adecuada, no sirviendo por tanto, para los fines de este trabajo. La segunda de ellas es una definición incompleta ya que la jurisdicción no es solamente el poder del Estado para resolver conflictos o controversias con relevancia jurídica, sino también es el deber que tiene éste de brindar función jurisdiccional a quien lo solicite. A su vez considerar a la jurisdicción como sinónimo de competencia es un error pues entre ambos conceptos existe una relación de inclusión, la jurisdicción es el todo y la competencia es la parte. Ernesto
Perla Velaochaga define a la Jurisdicción de la siguiente manera:
“Potestad del Estado para conocer, tramitar y resolver los conflictos
que se presentan dentro del ámbito en que ejerce soberanía”.(8)
Definición que a mi entender resulta ser limitada puesto que, como ya
se mencionó anteriormente, la Jurisdicción no es solamente potestad
sino también un deber del Estado. Considero
que la definición más técnica, completa e idónea para comprender lo
que implica jurisdicción es la
que nos ha legado el
maestro Couture, quien indica que es la “Función pública, realizada
por órganos competentes del Estado, con las formas requeridas por la
ley, en virtud de la cual, por acto de juicio, se determina el derecho
de las partes, con el objeto de dirimir sus conflictos y controversias
de relevancia jurídica, mediante decisiones con autoridad de cosa
juzgada, eventualmente factibles de ejecución”.(9) Con
respecto a esta definición se deben rescatar los siguientes aspectos:
Generalmente la jurisdicción se ejerce a través de los órganos del
Poder Judicial, sin embargo, la función jurisdiccional puede ser
asignada a otros órganos (por ejemplo el Tribunal Jurisdiccional). Otro
aspecto fundamental es el referente al objeto inherente a la jurisdicción,
es decir, la cosa juzgada, contenido que no pertenece ni a la función
legislativa, ni a la función administrativa. Finalmente,
coincidiendo con Couture, debo manifestar que el fin supremo de la
Jurisdicción es “ asegurar la efectividad del Derecho” y en
consecuencia la continuidad del orden jurídico; me explico,
el Estado tiene la facultad y la obligación de conocer, tramitar
y resolver conflictos y/o controversias aplicando en la realidad el
derecho positivo, así como velar por el respeto y no trasgresión del
orden jurídico interno. Justamente, al proteger la
Constitución de actos o leyes inconstitucionales, se está
garantizando su supremacía y por tanto reconociendo efectividad del
Derecho. 2.2.
FORMAS DEL SISTEMA JURISDICCIONAL: Lo
que se busca a través del control jurisdiccional es garantizar un
control objetivo e imparcial de la juridicidad de las actuaciones de
quienes ejercen el poder. El
sistema jurisdiccional ubica al control en el área de la jurisdicción
propiamente dicha. Se da cuando la iniciativa corresponde no solamente
al parlamento y al gobierno, sino también a los ciudadanos. Se
divide en jurisdiccional difuso y jurisdiccional concentrado, formas
profundamente diferentes por sus mecanismos y por sus efectos. Podríamos
señalar como la mayor diferencia de ambos controles a la siguiente:
“Cappelletti, sumariamente, diferencia ambos sistemas sobre la base de
que mientras en el “difuso” el control se atribuye a todos los órganos
judiciales de un ordenamiento jurídico, que lo ejercitan
incidentalmente, con ocasión de la decisión de una causa de su
competencia, en el “concentrado”, el poder del control se concentra
en un único órgano jurisdiccional”.(10) 2.2.1.
CONTROL DIFUSO: En virtud de este control se exige a los jueces preferir, en caso de existir incompatibilidad, a las normas constitucionales por encima de la norma legal. Los
jueces, de comprobarse la inconstitucionalidad,
dejan de aplicar la norma contraria a la Constitución, en un caso
concreto del que están conociendo, sin embargo dicha
norma mantiene su vigencia. Este
sistema es denominado también sistema americano o en vía de excepción. -
Americano, porque tiene su origen en la sentencia que dictó la
Corte Suprema de los estados Unidos de fecha 24 de febrero de 1803, en
el caso Marbury versus Madisón, siendo Presidente de la Corte, en ese
entonces, el Juez Jhon Marshall. -
En vía de excepción; en razón
de que la inconstitucionalidad de la norma se examina en un proceso
entre particulares, cuya finalidad es resolver un conflicto
intersubjetivo entre las partes. Los
antecedentes del Control Difuso en nuestro ordenamiento los encontramos
primeramente en el artículo XXII del Título preliminar del Código
Civil de 1936; luego en el artículo 236 de la Constitución de 1979 y
finalmente tanto en el artículo 138 de la actual Constitución como en
el artículo 14 de la Ley Orgánica del Poder Judicial. Enrique
Bernales Ballesteros cita tres consideraciones -que toma en cuenta
Marcial Rubio Correa en su tesis “Estudio de la Constitución Política
de 1993” que sirvió para optar el Grado de Doctor en Derecho – para
la correcta aplicación del Control Difuso (11); las cuales podrían
resumirse de la siguiente manera: a.
No se debe confundir incompatibilidad con diversidad. b.
El juez tiene que estar seguro que no existe una forma razonable
de encontrar compatibilidad entre las dos normas en conflicto;
finalmente c.
este control solamente se aplicará en el caso que exista un
conflicto y/o controversia real y concreto. Con
respecto a estas consideraciones debo señalar que me parece muy atinado
tenerlas en cuenta ya que el control constitucional, a mi entender, debe
someterse a ciertos límites que eviten que éste se convierta en un
control indiscriminado. Incompatibilidad
significa irreconciliables, mientras que diversidad implica matices o
precisiones, que incluso resultan beneficios para el ordenamiento jurídico.
El control americano es aplicable en caso de incompatibilidad. El
operador jurisdiccional, mediante la interpretación de las normas jurídicas,
debe estar totalmente seguro que existe incompatibilidad, y luego
aplicar el control difuso. Y
con respecto a la última consideración solamente me resta decir que es
parte de la naturaleza de este tipo de control que únicamente se ejerce
en un conflicto con relevancia jurídica. 2.2.2.
CONTROL CONCENTRADO: Control
que se efectiviza mediante un tribunal especial, creado
constitucionalmente y de naturaleza jurisdiccional que circunscribe su
competencia, principalmente, a conocer de los recursos de
inconstitucionalidad. En este caso la impugnación de una norma legal no
se vincula a la existencia de una litis. Este control es denominado también Austriaco, Europeo o en vía de acción. -
Austriaco, porque el primer Tribunal Constitucional fue creado
por la Constitución de Austria de 1920. - Europeo, porque este sistema se extendió a varios países europeos. -
En vía de acción, puesto que para que se inicie el proceso para
determinar la constitucionalidad o inconstitucionalidad de las leyes es
menester que se ejercite el derecho de acción ante el Tribunal
Constitucional. Si
el Tribunal Constitucional constata
la inconstitucionalidad, anula la ley sacándola del ordenamiento jurídico
interno, en beneficio de todos, es decir, la sentencia produce efectos
erga – omnes. En
nuestro ordenamiento jurídico es reconocido constitucionalmente por
primera vez, el control concentrado, en la Carta magna de 1979 en su artículo
296 que crea el Tribunal de Garantías Constitucionales como órgano de
la constitucionalidad con jurisdicción en todo el territorio de la república. La actual Constitución Política en su artículo 201, crea el Tribunal Constitucional como órgano de control de la constitucionalidad de las leyes. 2.2.2.1.EL TRIBUNAL
CONSTITUCIONAL: Ya
hemos dado algunos alcances sobre el Tribunal Constitucional, sin
embargo es necesario hacer un análisis sobre la naturaleza, organización
y otros aspectos que nos ayuden a conocer un poco más del principal
organismo en lo que
respecta al Control Concentrado. El
tribunal Constitucional es un organismo jurisdiccional especializado en
problemas constitucionales, autónomo tanto en su origen como en su
funcionamiento. “Debe
quedar perfectamente definido que el Tribunal Constitucional interpreta
jurídicamente la constitución, a diferencia de los otros órganos del
estado cuya interpretación es esencialmente política”(12)
. Constitucionalmente
este organismo está regulado en los artículos 201 y 202. Estableciéndose
que es un ente autónomo, en el sentido que no depende
administrativamente de ningún otro organismo del Estado; de igual
manera señala que es independiente, lo que implica, que sus decisiones
son tomadas sin influencia ni sujeción alguna a otros elementos que no
sean la Constitución, su Ley Orgánica -Ley Nro. 26435 del 06-01-95- y
sobre todo la conciencia de sus magistrados. Los
miembros del Tribunal Constitucional son siete, elegidos por el Congreso
de la República con el voto favorable de los dos tercios del número
legal de sus miembros. Tiene
entre otras, las siguientes funciones: Conocer, en instancia única, la
acción de inconstitucionalidad, la cual es una competencia exclusiva
que no comparte con el Poder Judicial; tomará conocimiento y ejecutará
jurisdicción sobre fondo y forma del asunto, emitiendo la última
resolución que pasará, así, en calidad de cosa juzgada en lo que se
refiere a los recursos de hábeas corpus, amparo, hábeas data y acción
de cumplimiento; conocer los conflictos de competencia, o de
atribuciones asignadas por la Constitución, conforme a ley, mediante
esta atribución el Tribunal Constitucional puede crear jurisprudencia y
precedentes sobre la distribución de competencias y atribuciones
asignadas por la Constitución. 2.2.3.
CONTROL PARALELO: En
muchos ordenamientos jurídicos internos, dentro de los cuales se
encuentra el nuestro, se ha optado por la coexistencia de las dos formas
de control jurisdiccional (concentrado y difuso). Bernales
Ballesteros lo denomina “control mixto”, sin embargo considero que
no es la denominación más adecuada, puesto que la palabra
“mixto”podría llevar a confusión dando a entender que ha ocurrido
una especie de fusión entre ambos controles
-idea que resulta por demás equivocada-. En ese sentido, creo
que resulta conveniente llamarlo paralelo
ya que los dos sistemas coexisten en el mismo ordenamiento jurídico
manteniendo cada cual su independencia. Me
parece muy acertado haber optado por este sistema ya que se cuenta con
dos mecanismos para salvaguardar la supremacía de la Constitución. 3.
PERFECCIONAMIENTO DE LOS SISTEMAS: Luego
de haber analizado cada uno de los sistemas, sin el ánimo de innovar o
buscar lo negativo del tema, quisiera plasmar mi punto de vista con
respecto a determinados asuntos que han llamado particularmente mi
atención: En
principio lo que me llevó a reflexionar profundamente es el hecho de
que en el control difuso la sentencia declarando la inconstitucionalidad
de una norma jurídica solamente rige entre las partes; particularidad
que por cierto caracteriza al control americano y al mismo tiempo lo
diferencia del control austriaco. Ahora bien, me pregunto ¿cuándo una
norma es inconstitucional solamente puede serlo para determinadas
personas y no para otras?; creo que al igual que a una persona que sufre
una enfermedad incurable, tal vez, genética, la norma jurídica
inconstitucional, en ningún caso deja de ser tal (es decir
inconstitucional). Con respecto a esto, en calidad de estudiante de
Derecho, propongo que las sentencias del Poder Judicial declarando la
inconstitucionalidad de una norma jurídica también tengan efectos
erga-omnes, debiendo garantizarse la efectiva publicidad de las
sentencias a través de medios idóneos y eficaces Otro
aspecto que quisiera rescatar es el referente al plazo prescriptorio de
la acción de inconstitucionalidad de seis meses ante el Tribunal
Constitucional. A mi parecer, este plazo debería extenderse un poco más,
no por simple capricho, sino porque en realidad me parece demasiado
pequeño el lapso de tiempo que se les otorga
a los legitimados activos para interponer la acción de
inconstitucionalidad, teniendo en cuenta lo grave que resulta mantener
en el ordenamiento jurídico la vigencia de una norma inconstitucional.
La seguridad jurídica de ninguna manera puede ser razón suficiente
como para mantener vigente una norma inconstitucional. IV.
ALGUNOS MEDIOS DE CONTROL CONSTITUCIONAL APLICADOS EN NUESTRO PAÍS: 1.
ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD: La
acción de inconstitucionalidad es un medio a través del cual se exige
al Estado mantenga la vigencia constitucional. Esta
acción no es un derecho ni protege directamente derechos, es una garantía
que “colabora a mantener la estructura y las jerarquías del sistema
jurídico en relación de coherencia entre el rango constitucional y el
de la ley”(13). El
órgano encargado de velar por la constitucionalidad, dando trámite a
la acción de inconstitucionalidad, es el Tribunal Constitucional el
cual no puede avocarse de oficio a conocer de un proceso de
inconstitucionalidad, siendo necesario que los sujetos legitimados
ejerciten la acción de inconstitucionalidad a través de la presentación
de la demanda. 1.1.
FINALIDAD: Mediante el procedimiento de declaración de inconstitucionalidad el Tribunal garantiza la primacía de la Constitución y declara si son o no constitucionales, ya sea por la forma o por el fondo, las leyes o normas jurídicas con rango de ley. 1.2.
PRESCRIPCIÓN DE LA ACCION: La
acción de inconstitucionalidad se interpone dentro del plazo de seis
meses contados a partir de la publicación de la norma cuestionada;
vencido este plazo prescribe la acción. Los
órganos administrativos y el Poder Judicial ( a través del control
difuso) “pueden” inaplicar la norma que consideren inconstitucional,
no obstante haber transcurrido el plazo de prescripción para interponer
la acción de inconstitucionalidad. Esta inaplicación que se haga tiene
base constitucional en los artículos 51 y 138 de la vigente Constitución. 1.3.
NORMAS QUE PUEDEN SER OBJETO DE ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD:
En
la Constitución de 1993, en el artículo 200 se establece la acción de
inconstitucionalidad como una garantía, la cual procede contra normas
que tengan rangos de ley: leyes,
decretos legislativos, decretos de urgencia, tratados , reglamentos del
congreso, normas regionales de carácter general y ordenanzas
municipales. 1.3.1.
LEYES: Norma
aprobada por el Congreso, promulgada y publicada. Solamente así es una
ley perfecta y queda sujeta a esta garantía. 1.3.2.
DECRETOS LEGISLATIVOS: Aprobado
directamente por el Poder Ejecutivo por delegación de facultades del
Congreso, o en los casos de los artículos 80 para el Presupuesto y 81
para la Cuenta General. 1.3.3.
DECRETO DE URGENCIA: Emitido
por el Poder Ejecutivo en materia económica o financiera, según los
requisitos que establece la Constitución. 1.3.4.
TRATADOS INTERNACIONALES: En
cuanto a los tratados debemos hacer un alto, ya que la Constitución señala
genéricamente que la acción de inconstitucionalidad procede contra los
tratados, sin tomar en cuenta que existen, en cuanto a su aprobación,
dos clases de tratados: Aquellos aprobados por el Congreso (Art. 56) y
aquellos aprobados por el Presidente de la República (Art. 57). Con
respecto a esto Bernales Ballesteros hace la siguiente reflexión: “En
la medida que la función legislativa reside en el Congreso, que el
Poder Ejecutivo sólo la ejerce cuando es delegada o cuando la misma
Constitución así lo establece, debemos concluir que los tratados que
aprueba el Congreso tienen rango de ley, y que los que aprueba el presidente tienen
rango de norma ejecutiva (dictadas por decreto supremo). De
lo anterior se deduce entonces, que la acción de inconstitucionalidad
solamente procedería contra los tratados aprobados por el Congreso,
mientras que aquellos aprobados por el Presidente serían materia de la
Acción Popular; además de esto, los tratados a los que se refiere el párrafo
segundo del artículo 57 adquieren categoría Constitucional, por el
procedimiento que se les asigna para su aprobación, por tal motivo
estos no pueden ser impugnados. Sin embargo el artículo 20 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional establece que los tratados internacionales son pasibles de acción de inconstitucionalidad tanto aquellos que requieren como los que no requieren aprobación del Congreso. Con arreglo a los artículos 56 y 57 de la Constitución. Considero
que la solución a tal problema sería regirse por la norma especial, en
este caso por la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional. 1.3.5.
REGLAMENTOS DEL CONGRESO:
La
Constitución vigente en su artículo 94 le otorga rango de ley al
Reglamento del Congreso. 1.3.6. NORMAS REGIONALES DE CARÁCTER GENERAL: Serán,
probablemente, normas generales dictadas por los Congresos de Coordinación
Regional establecidos en el segundo párrafo del artículo 198 de la
Constitución. 1.3.7.
ORDENANZAS MUNICIPALES:
Tienen
rango de norma general del organismo legislativo del gobierno local. Están
destinadas a poner en práctica medidas sobre organización,
administración o prestación de servicios públicos y demás aspectos
relacionados con las funciones generales de los municipios. La
Octava Disposición Transitoria de la Ley Orgánica del Tribunal
Constitucional dispone que mientras no se apruebe la Nueva Ley Orgánica
de Municipalidades, los edictos serán considerados como ordenanzas
municipales para efectos de su control por el Tribunal Constitucional. Como
señala Elvito Rodríguez Domínguez esta disposición resultaría ser
inconstitucional puesto que la Constitución solamente contempla a las
ordenanzas, además de esto, si nosotros apreciamos la jerarquía de las
normas jurídicas municipales nos podemos dar cuenta que los Edictos son
inmediatamente inferiores a las ordenanzas. Así: Ordenanza municipal,
edicto, acuerdos, decretos, resoluciones, entre otros actos
administrativos municipales. La única justificación posible, como señala
el mismo autor, es que lo que se busca en el fondo es incluir el
“contenido” de una norma mediante la variación de su nombre ya que
en la actualidad aspectos tributarios municipales son regulados por
edictos. 1.4.
CAUSAL DE INCONSTITUCIONALIDAD:
La
única causal para determinar la inconstitucionalidad de una norma jurídica
es la contravención
de la Constitución, ésta puede ser por la forma o por el
fondo. 1.4.1.
Por la Forma:
Contradicen
a la Constitución cuando no han sido iniciadas, promulgadas y/o
publicadas en la forma prescrita por la Constitución. 1.4.2.
Por el Fondo:
Cundo
la ley o norma jurídica con rango de ley contradicen la materia
normativa regulada por la Constitución, específicamente contradice
principios contenidos en ella. El
artículo 22 de la Ley Orgánica Del Tribunal Constitucional establece
que el Tribunal Constitucional para poder apreciar la Constitucionalidad
o inconstitucionalidad de las leyes que, dentro del marco
constitucional, se hayan dictado para determinar la competencia o las
atribuciones de los órganos del Estado. Finalmente
la inconstitucionalidad de una norma jurídica puede ser total o
parcial. 1.5.
LEGITIMIDAD PARA OBRAR:
1.5.1.
Legitimidad Activa: Pueden
interponer la acción de inconstitucionalidad: a.
El Presidente de la República con el voto aprobatorio del
Consejo de Ministros para que plantee la acción y lo represente en el
proceso. b.
El Fiscal de la Nación. c.
El Defensor del Pueblo. d. El veinticinco por ciento (25%) del número legal de congresistas. e.
Cinco mil (5000) ciudadanos con firmas comprobadas por el jurado
Nacional de Elecciones. En el caso que la norma jurídica sea una
ordenanza, está facultado para impugnarla el 1% de los ciudadanos del
respectivo ámbito territorial, siempre que este porcentaje que no
exceda del número de firmas anteriormente señalado. f.
Los Presidentes de la Región. g.
Los Alcaldes Provinciales. h.
Los Colegios Profesionales. 1.5.2.
Legitimidad Pasiva:
Están
legitimados para actuar en el proceso de inconstitucionalidad como
demandados: a.
El Congreso, excepcionalmente la Comisión Permanente; y el Poder
Ejecutivo si se trata de tratados internacionales, decretos legislativos
o decretos de urgencia. b. El Congreso o la Comisión Permanente, en caso de receso del Congreso, si las normas impugnadas son leyes o reglamentos del Congreso. c.
El Gobierno regional, si la norma impugnada es de carácter
regional; finalmente, d.
La Municipalidad emisora de la ordenanza municipal, cuando la
norma impugnada es una ordenanza. 1.6.
EFECTOS DE LA SENTENCIA: 1.6.1.
De la sentencia que declara la inconstitucionalidad: 1.6.1.1.
La sentencia del Tribunal que declara la Inconstitucionalidad de
una norma se publica en el diario oficial. Al día siguiente de su
publicación, dicha norma queda sin efecto (base constitucional artículo
204, primer párrafo). Según
el artículo 37 de la L.O.T.C. las sentencias recaídas en los proceso
de inconstitucionalidad tiene autoridad de cosa juzgada, vinculan a
todos los poderes públicos y producen efectos generales desde el día
siguiente de su publicación. El
artículo 36 de la L.O.T.C. establece que las sentencias declaratorias
de inconstitucionalidad, en todo o en parte, de una norma, la dejan sin
efecto desde el día siguiente al de su publicación. 1.6.1.2.
De igual manera el artículo 204 de la vigente Constitución señala
que no tienen efectos retroactivos la sentencia del Tribunal que declara
inconstitucional, en todo o en parte, una norma legal. El artículo 40
de la L.O.T.C. señala que las sentencias que determinen la
inconstitucionalidad de una norma jurídica no permiten revivir procesos
fenecidos en los que se haya hecho aplicación de las normas declaradas
inconstitucionales salvo en materia penal, si favorece al reo; y en
materia tributaria cuando la norma haya sido dictada contraviniendo el
artículo 74 de la
Constitución. 1.6.1.3. No recobran vigencia las disposiciones legales que han sido derogadas por una ley declarada inconstitucional (Art. 40 de la L.O.T.C.) La
sentencia “denegatoria” de inconstitucionalidad de una norma
impugnada por vicios formales no obsta para que ésta sea demandada
ulteriormente por razones de fondo (Art. 37 de la L.O.T.C.) 1.6.2.
De la que declara infundada la demanda: Al
igual que en la sentencia declaratoria de inconstitucionalidad, en este
caso la sentencia tiene autoridad de cosa juzgada (Art. 35 de la
L.O.T.C.) La sentencia denegatoria de la inconstitucionalidad de una norma
jurídica impide la interposición de nueva acción, que tenga como
fundamento idéntico precepto. (Art. 37 de la L.O.T.C.) Finalmente,
los jueces tienen el deber de aplicar una norma jurídica cuya
constitucionalidad ha sido confirmada por el Tribunal Constitucional
(Art. 39 de la L.O.T.C.). 1.7.
RECURSOS:
El
artículo 202, de la Constitución política del Perú, en su inciso 1
señala que el Tribunal Constitucional conoce en instancia única la
acción de inconstitucionalidad, por tal motivo, contra las sentencias
declaratorias de inconstitucionalidad no cabe recurso alguno. 2. ACCIÓN POPULAR:Se
constituye también en un medio para garantizar la vigencia
constitucional y legal. Esta acción se interpone para impugnar la
validez de normas generales con jerarquía inferior al rango de ley y
que hayan infringido a la Constitución o a una ley. 2.1. FINALIDAD:Según
el artículo 2 de la Ley Nro. 24968. Tiene
por finalidad servir de instrumento para el control jurisdiccional de la
Constitucionalidad y legalidad de los reglamentos, normas
administrativas y de las resoluciones y decretos de carácter general
que expidan el Poder Ejecutivo, los Gobiernos regionales y Locales y demás
persona de derecho público. 2.2.
PRESCRIPCIÓN DEL DERECHO PARA INTERPONER LA DEMANDA:
2.2.1. A los cinco años, contra las normas violatorias de la Constitución. 2.2.2.
A los tres años contra las normas que contravienen la ley. 2.3.
CAUSAL:
2.3.1.
De
fondo: Cuando
infringen o contravienen la Constitución y/o la ley en su contenido
normativo. 2.3.2.
De
forma:
Cuando las normas jurídicas de inferior rango al de la ley no han sido
expedidas o publicadas en la forma establecida en la Constitución o la
ley. La
acción popular procede, en lo que se refiere a normas administrativa,
siempre y cuando sean de carácter general ya que si se
refieren a normas administrativas de carácter particular procede
la acción contencioso-administrativa. 2.4. NORMAS IMPUGANBLES MEDIANTE ESTA ACCIÓN:2.4.1.
Reglamentos, decretos, resoluciones de carácter general que
emita el Poder Ejecutivo mediante la autorización existente en el
inciso 8 del artículo 118 de la Constitución. 2.4.2.
Las resoluciones de carácter general que dictan instituciones públicas
especialmente autorizadas para ello. Ejemplo: Las resoluciones que
adopte la ONPE, conteniendo instrucciones y disposiciones para el
mantenimiento del orden y la protección de la libertad personal durante
los comicios. 2.4.3.
Las normas generales de carácter ejecutivo que puedan dictar los
presidentes de las regiones, autorizados a ello por La ley de la
materia. 2.4.4. Las normas generales de carácter ejecutivo a ser dictadas, por los alcaldes mediante los decretos que autoriza la Ley Orgánica de Municipalidades. 2.4.5.
Las normas formalmente aprobadas que no hayan sido aún
publicadas oficialmente, siempre que del conocimiento extraoficial de
las mismas se prevea que lesionan o amenazan con lesionar el orden
constitucional y/o legal o contravenir el principio de jerarquía
normativa. Con respecto a este punto Bernales
Ballesteros considera que existe una contradicción puesto que una norma
no tiene validez antes de su publicación por tal razón no es una norma
jurídica, en consecuencia no procede la acción popular.
Particularmente creo que el hecho que no tenga validez ante su publicación
no significa que no sea un inminente peligro para la vigencia de la
constitucionalidad y/o legalidad que debe regir en todo ordenamiento jurídico,
por tal razón considero
que es una medida atinada la acción popular en estos casos. 2.5. PERSONAS FACULTADAS PARA INTERPONER LA DEMANDA:Tienen
la potestad para interponer
demanda de acción popular: a.
Los ciudadanos peruanos en ejercicio pleno de sus derechos. b.
Los ciudadanos extranjeros residentes en el Perú. c.
Las personas jurídicas constituidas o establecidas en el Perú,
a través de sus representantes legales. d.
El Ministerio Público. Cabe mencionar que no es necesario que se tenga interés para
obrar para entablar la demanda. 2.6. COMPENTENCIA EXCLUSIVA DEL PODER JUDICIAL:La ley Nº 24968, en su artículo 10 señala que el Poder Judicial tiene competencia exclusiva en el conocimiento de las demandas de acción popular. La demanda se interpone ante: a. La Sala de Turno que corresponde, por razón de materia, de
la Corte Superior del Distrito Judicial al que pertenece el órgano
emisor de la norma impugnada, cuando la norma objeto de acción popular
es de carácter regional o local. b. La Sala correspondiente de la Corte Superior de Lima, cuando
la norma es de carácter nacional. 2.7. EFECTOS DE LA SENTENCIA:
2.7.1
La sentencia tiene valor desde el día siguiente de su
publicación en el diario oficial. 2.7.2
La sentencia que ampara la acción popular determina la
inaplicación, con efectos generales, de la norma materia del proceso, a
partir de la fecha en que quedó consentida o ejecutoriada. 2.7.3
Al igual que en la Sentencia denegatoria de
inconstitucionalidad, la
sentencia denegatoria de la acción popular impide la interposición de
una nueva acción fundada en la misma infracción. 2.7.4
Las sentencias recaídas en los procesos de acción popular
tienen valor de cosa juzgada; no tienen efecto retroactivo y no permitirán
revivir procesos fenecidos. 2.7.5
Las sentencias recaídas en los procesos de acción popular
constituyen normas prohibitivas para que cualquier órgano del Estado,
bajo responsabilidad, emita nueva norma con contenido parcial o
totalmente idéntico a la derogada por mandato judicial, en tanto no sea
derogada o modificada la norma constitucional o legal infringida. 2.7.6
Los jueces no pueden dejar de aplicar una norma cuya
impugnación haya sido desestimada mediante el procedimiento de acción
popular. V.
PROBLEMÁTICA:
Dada la coyuntura política, sería de suma importancia avocarnos
a los estudios de los efectos jurídicos-sociales que están evidenciándose
como consecuencia de la situación actual del control constitucional en
el Perú; sin embargo, este punto por el momento, no es parte de este
trabajo, ya que a lo largo de él se trata de explicar en qué consiste,
cuál es su naturaleza y fundamento del control constitucional, así
como cuales son los mecanismos para hacerlo efectivo. Es necesario advertir que es también importante analizar
cuidadosamente qué es lo que sucede específicamente en nuestro país,
pues, como ya hemos podido darnos cuenta, resulta indispensable
controlar la vigencia de la constitucionalidad no solamente desde el
punto de vista doctrinal sino también, y creo es el más importante,
desde una perspectiva práctica, puesto que, el control implica la
constitucionalidad de la leyes, la constitucionalidad y legalidad de las
normas administrativas y un tercer punto que resulta trascendental la
protección de los derechos fundamentales de la persona humana,
criterios que son la base de todo Estado Democrático de Derecho. Ahora bien, he considerado
cuatro aspectos que me parecen fundamentales para poder analizar la
actualidad del control constitucional en el Perú: antecedentes históricos,
situación actual y real del Poder Judicial y del Tribunal
Constitucional. El primero de ellos porque, al igual que un ser humano, para
analizar su situación real y tener un resultado lo más objetivo
posible, es necesario investigar e indagar en su pasado. Y los dos
siguientes por la sencilla razón de que son los órganos encargados de
dar curso a los dos sistemas jurisdiccionales más generalizados en los
diferentes ordenamientos jurídicos internos. Como
hemos visto, el control de la constitucionalidad tanto en la tradición
jurídica occidental como en el hemisferio americano no resulta una
novedad, en nuestro país, es apenas en 1936, con el Código Civil de
ese mismo año, cuando se implementa el control mediante el Poder
Judicial -Control Difuso- y
solamente en 1979 es que se incluye en la Constitución el Control
Concentrado mediante un tribunal especial -El tribunal de Garantías
Constitucionales- . la tardía implementación de ambos controles se
constituye en un factor determinante en el estadío actual del control.
Es una institución bastante joven en nuestro ordenamiento, el cual
tendrá que seguir perfeccionándose, madurando a través del tiempo, no
tanto en su naturaleza, sino en su aplicación, lo cual depende ya ahora
del sistema y no del control en sí, puesto que los cimientos están
hechos, faltando construir sobre ellos. Esta
“construcción” está encargada a dos organismos -el Poder Judicial
y el Tribunal Constitucional- . mucho se ha dicho acerca de estas dos
instituciones que lastimosamente no se hacen merecedoras de halago
alguno. Quisiera tener un comentario diferente a la mayoría, sin
embargo no puedo negar ni ser ajena a la situación real de ambos
organismos que han sido víctimas de los intereses totalmente
parcializados de los gobiernos de turno. El
Poder Judicial, como es de conocimiento general, hace mucho tiempo se ha
visto influenciado por el poder político, olvidando o talvez
desconociendo su tan pregonada autonomía, llevándolo a mostrar
indiferencia frente a las continuas violaciones de la Constitución,
siendo éste uno de los tantos frutos de falta de autonomía del poder
Judicial e independencia de los jueces. Otro problema en el Poder Judicial que tiene relación directa
con el control constitucional y también de la legalidad, es la lentitud
en el actuar de dicho organismo para resolver los asuntos de su
competencia, entre ellos la acción popular. He tratado de resaltar, a
lo largo del desarrollo del tema, la gran importancia que tiene mantener
la vigencia de la constitucionalidad de las leyes en todo ordenamiento
jurídico, entonces pues, es también importante que los mecanismos
tengan resultados eficientes y eficaces lo cual implica veracidad y
sobre todo oportunidad -es decir en el tiempo oportuno-. Un tema que resulta ser trascendental, y aunque parezca increíble,
es la falta de conocimientos de temas constitucionales por parte de los
jueces, lo cual tiene que ver por supuesto con la falta de capacitación
de los mismos. Pues sí señores, los jueces en el ejercicio de su
carrera, dejan un poco de lado su formación doctrinal en cuanto a este
tema específicamente, tratando de justificar que muy pocas veces
conocen estos casos, sobre todo en provincias distintas a la capital de
la República. Lo indicado puede justificar la desatención de temas de
vital importancia. Finalmente, qué es lo que sucede con el Tribunal Constitucional,
constitución que en su corto tiempo de vida, si es que aún la tiene,
ha sufrido ya muchos atropellos. Como lo señala Bernales Ballesteros en
realidad el Tribunal Constitucional nació enfermo puesto que existía
una deficiente concepción constitucional acerca de este organismo así
como por la ineficiencia del mismo, que se agotó entre tensiones de sus
miembros y el problema de todos los tiempos y en todo ámbito, falta de
independencia ante el poder político La
actual Constitución pretendió corregir los errores antes mencionados,
incrementando las funciones del Tribunal Constitucional así como también
amparar los órganos legitimados para instar el control constitucional.
Constitucionalmente la institución del control se iniciaba desde que
entró en vigencia la Constitución de 1993, sin embargo, en 1996,
cuando se nombró a sus siete miembros que como ya es conocido por todos
-se mostró una vez más el poder desmesurado que ejerce el gobierno en
todo cuanto le interese- fueron destituidos cuatro de ellos
injustificadamente en mayo de 1997 por circunstancias que han sido por
demás difundidas. A la fecha el organismo encargado de ejercer el control
jurisdiccional concentrado se encuentra prácticamente paralizado, lo
cual implica que la protección del principio de la supremacía de la
constitucionalidad mediante este mecanismo se encuentra también en
peligro. NOTAS: 1.
DOMINGO GARCIA BELAUNDE. “Derecho Procesal Constitucional”-
Estudio Preliminar de Gerardo Eto cruz. Primera edición julio de 1998. 2. RAUL HERRERA, PAULSEN. “Derecho Constitucional e Instituciones Políticas”. Segunda edición. Editorial EDDILI. Lima – Perú 1987. 3.
CARLOS SACHICA APONTE.“Control Constitucional”- Artículo de
la Revista Jurídica Ius et Praxis-Página 20. 4. HANS KELSEN. “La Garantía Jurisdiccional de la Constitución”.-traducción de Rolando Tamayo y Salmorán-. Página 31. 5.
Es oportuno aclarar que las sinonimias aquí empleadas para un
sector de la Doctrina no son tales, habiéndoles dado a cada una de
ellas un alcance distinto. Al respecto consúltese Palomino Manchego José. 6.
SACHICA APONTE, CARLOS. “Control Constitucional”.Artículo de
la Revista Jurídica Ius Praxis. Página Nro. 20 7.
RODRIGUEZ DOMINGUEZ, Elvito: “Derecho Procesal
Constitucional”,Primera edición, Lima- Perú, 1997, página número
27. 8.
Materiales de enseñanza del curso de “Teoría General del
Proceso” dictado por el Dr. Pedro Donaires Sánchez. 9.
Couture, Eduardo. “Fundamentos de Derecho Procesal Civil,
tercera edición. Ediciones de Palma. Buenos Aires-1985. página número
40. 10.
FERNANDEZ SEGADO,
FRANCISCO. El Sistema Constitucional Español. Editorial AYKINSON. Páginas
1046 y 1047. Madrid-1992. 11.
BERNALES BALLESTEROS, ENRIQUE. “Constitución de 1993 Análisis
comprado”. Tercera edición. Editorial Constitución y sociedad.
Lima-Perú 1997. 12.
BERNALES BALLESTEROS,
ENRIQUE. “Constitución de 1993 Análisis comparado”. Tercera edición.
Editorial Constitución y Sociedad. Lima-Perú 1997. 13.
BERNALES BALLESTEROS, ENRIQUE. “Constitución de 1993 Análisis
comparado”. Tercera edición. Editorial Constitución y Sociedad.
Lima-Perú 1997 (*) Alumna del 5to. Año de la Facultad de Derecho de la UNC. Trabajo desarrollado bajo el asesoramiento del Dr. Percy G. Soriano Bazán. |
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